5.4.2　初始水权配置原则

5.4.2　初始水权配置原则

初始水权的配置既反映水资源的供需状况和权利、义务关系，也反映对水资源配置的价值取向。所以，在配置初始水权时应遵循以下主要原则。

5.4.2.1 基本用水优先原则

水既是人民生活的基本必需品，也是生态环境良性循环的重要构成要素和介质。在分配初始水权时，应首先满足人民生活和生态环境的需水要求，在此基础上，才是对多样化的经济用水需求进行初始水权的配置。即实行基本生活生态环境用水优先原则。

5.4.2.2 保障粮食生产安全原则

我国是一个发展中的大国，人口多，任何时候保障粮食生产的安全用水，都是必须优先考虑的配水目标，即使在发展城市经济时，也不能单纯受比较利益和经济利益的驱动，让水资源的配置随着经济价值流转，这在农业用水经济效益还很低时尤应引起高度重视。应将农业用水向城市经济用水的流动建立在补偿提高农业用水效率和效益的投入上，以保障安全稳定的粮食生产基本用水。

5.4.2.3 时间优先原则

以占有水资源使用权的先后时间作为配置水权优先权的基础。对此，在国内外都是比较公认的水权配置原则，例如，美国西部地区的水法就叫“优先用水法”，其原则为：“谁先引，谁优先；连续使用，不使用即丧失水权。”我国 《水法》规定 “任何单位和个人引水、截（蓄）水、排水，不得损害公共利益和他人的合法权益。”这也包括承认现有的就地取水和从外流域引水具有优先使用的原则。

5.4.2.4 属地优先原则

水源地区和上游地区在开发利用水资源时，比其他地区和下游地区具有优先权，距离水源地和河流比较近的地区比距离河流比较远的地区具有用水优先权，本流域范围的地区比外流域的地区具有用水优先权。这项原则是世界各地普遍认同的。如最早的英国就明确规定 “毗邻水体和水域的土地所有者有权使用水资源。”美国东部地区普遍运用 “河岸使用权”法则，这条法则规定凡在河流及湖泊的两岸拥有土地者有权合理使用水。在我国历史上一直延续使用有限度的渠岸权利原则、有限度的先占原则和工役补偿原则。现行《水法》对属地使用水资源优先权属没有明确规定，但《水法》第三条规定“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”第二十条 “开发、利用水资源，应当坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益。”这些都反映了在开发利用水资源时，属地拥有有限度的用水优先权。我国在承认水资源国家所有制的前提下，规定实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，事实上实行的是在国家宏观管理下的地方所有制，包括诸如“南水北调”这样的全国性调水工程，都必须优先考虑水源地及沿途地区的用水需要，方可保障调水工程发挥最大的经济、社会及生态环境综合效益。所以，在我国水资源的开发利用中，执行有限度的属地优先原则是科学合理的。

5.4.2.5 兼顾公平与效率， 公平优先的原则

在初始水权分配时，应注重对“平均分配”、“机会均等”和“合理差距”三要素的把握，使兼顾公平与效率、公平优先原则得到体现。通过平均分水保障基本用水，如在特殊干旱年份平均分水体现“生存权”的公平，机会均等使竞争各主体处于同一起跑线上，合理差距通过反映保护管理水资源的属地优先、时间优先和投入优先等来产生公平。并使一些落后和欠发达地区及为保护水源作出贡献的地区，通过转让水权获得补偿和发展资金，也使发达地区，尤其是城市可以通过在水权市场购买水权满足经济社会的发展需水要求。同时，在满足水权配置公平性的前提下，使一些用水物质技术条件先进、节水和保护水资源意识较强的地区、单位和个人，通过自身用水效率的提高，使用水具有较大的投入产出利益，使政府确认保障其更多的用水权利，从而激励其获得水权的动力。所以，在初始水权配置中，应安排较佳的制度和机制，保障兼顾公平与效率、公平优先的原则得以执行。

5.4.2.6 留有余量原则

留有余量原则是基于两方面因素考虑：一是为今后的经济社会发展提供保障，同时，考虑到水资源本身固有的时程分布不均匀性，尤其是干旱、特干旱年份、干旱季节发生的随机性等特点，若将水权分配完毕会导致经济社会发展难保障，突发灾难性和偶然性事件发生时出现配水难等问题；其二是目前用水普遍存在效率不高、节水潜力大等问题，但更缺乏经济合理用水的科学准确的评价标准，所以，在初始水权分配时，应通过挤掉现有用水配额的“水分”，调整现状用水权配置，尽量减少对天然水资源的分配，这样不仅有利于发展，也有利于促进水资源的节约和保护。