当前地方政府债券发行及运行中的可持续性问题

现代国家普遍面临着保证政府债务可持续难题。这是因为：一方面，各国政府支出随经济增长而扩张的长期趋势还在继续，收入与支出不匹配的局面难以扭转的形势下，政府就需要负债运行；另一方面，当前繁荣的金融市场为债券融资提供了便利，政府有条件以更低成本为公共事务去借款。运营借来的资金则成为新的课题，如若政府对债务管理不当，不仅会增加未来财政运行的压力，而且稍有不慎就将对整个经济社会的稳定造成冲击。2008年前后，一些欧元区国家的主权债务危机便是近年来政府债务失控导致的重大事件。就中国的情况而言，政府债务负担率约为39％，低于多数同等规模经济体水平，但地方政府债务风险却在累积。

数据显示，2014—2018年，虽然中国地方政府显性债务仅增加了2.97万亿元，年均增速为4.81％，但在2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布之后，政府投资基金、PPP项目和政府购买公共服务继续成为一些地方政府违法违规举债和变相举债的工具。地方政府债务规模过大和增速过快，一直是过去数年影响中国经济转型，并可能触发系统性风险的主要因素之一。事实上，地方政府债务风险是财政收支失衡得不到及时弥补、财政空间缩小的直接表现。以2020年1—8月的数据为例，地方财政空间变化表现为：地方一般公共预算本级收入67509亿元，同比下降5.1％；财政收支缺口（本级）54660亿元，占当期财政收入比重（本级）80.9％；同时，全国发行地方政府债券49584亿元，较2019年1—8月39626亿元同比增加25.1％。上述长期趋势和短期压力都在给地方政府债务发行运行增加难度。

为保证如此大规模的地方政府债务可持续，与债务管理相关的体制机制改革与发行运行调整正在提速。2020年8月，国务院总理李克强签署国务院令，公布修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》自2020年10月1日起施行。其中，第四十条对地方政府债务余额进行限额管理做出了明确规定，突出了财政部在整体把握地方政府债务规模中的规划指导作用；第四十四条对政府债务规模范围做了确定，这也是后文中统计地方政府债务发行数量的主要基准；第四十五条对地方本级政府和人民代表大会在地方政府债务管理中组织程序做了说明；第四十七条对地方政府如何防范和化解债务风险提出了指导性意见。

与上述加快制度建设同步，地方政府债务发行特征也在变化。根据财政部同一时期发布的数据显示：

2020年1—8月，全国发行地方政府债券49584亿元。其中，发行一般债券17701亿元，发行专项债券31883亿元；按用途划分，发行新增债券37499亿元，发行再融资债券12085亿元。

2020年1—8月，地方政府债券平均发行期限15年。其中，一般债券14.8年，专项债券15.2年。

2020年1—8月，地方政府债券平均发行利率3.34％。其中，一般债券3.25％，专项债券3.39％。这里至少有三个变化值得关注：第一，地方政府债务发行规模明显上升——与2019年同期发行地方政府债券39626亿元相比，多出9958亿元，新增部分主要是专项债，为政府投资而融资的债务发行模式愈发明确。第二，债券平均发行期限大幅增加——与2019年同期相比，平均发行年限增加6.9年。这是化解债务压力时，政府以时间换空间的通行做法。第三，政府债券发行利率，即发债成本有所降低——与同期2019年相比，平均发债利率降低0.21个百分点。相对低成本的政府债券，有利于持续借款和稳定还款。

如何客观看待当前地方政府债务改革发展中的新情况？又怎样进一步规范地方政府债务，真正充分发挥债务资金的积极作用还能有效防控债务风险、实现债务可持续？这将是本文接下来探讨的内容。