地方政府债务运行压力来自财政收支格局的变化

地方财政减收是债务风险加大的重要原因之一。当前财政组织收入困难源自全面减税降费和疫情冲击。2015年之后，我国财政收入同比增速进入个位数增长区间（2015年为8.4％，2019年为3.8％），地方财政收入波动也随之增大。在此之前，我国财政收入两位同比增长维持了10年，地方财政收入甚至在2009—2012间的年度同比增速超过了20％。但时过境迁，2019年地方财政收入负增长有六个省份：黑龙江、吉林、重庆、甘肃、宁夏和西藏。

困难的局面或许才开了一个头，接下来的情况或许还要更复杂一些。2019年极有可能成为部分地方财政收入（3％）尤其是税收收入正增长的最后一年。背后的原因是：自2018年实施全面减税降费之后，财政已累计为企业和社会减负超过3.6万亿。全国税收收入年度同比增速直接掉到5％以下，2019年仅为1％，地方财政收入困难超出想象。即便没有疫情影响，2020年的地方财政增收压力也相当大。为了应对疫情冲击，2020年新出台的支持疫情防控和经济社会发展的税费优惠政策，又新增了减税降费1589亿元。

看完财政收入的情况，我们再来了解下财政支出的局面。地方财政支出刚性增长加剧了地方政府债务压力。2015年，《中华人民共和国预算法（修订案）》正式实施，其中，广受关注的地方政府可以“赤字”运行以及允许“独自举借债务”，被视为以“开前门、堵后门”的方式化解地方政府债务风险。从执行的结果来看，我国地方政府债务不规范、不透明得到了一定程度缓解，但同时也导致了地方政府借款扩张。

虽然全国人大每年会审议地方政府债务规模年度限额，但是在2018年之后，连年上涨的债务限额已经成为新增地方财政投资性支出的主要来源，而不再用来置换存量债务、化解债务风险。财政支出快速增加又加剧了地方财力失衡，2020年之前的5年，我国地方政府本级财政收支差额平均为7725亿元，而近三年这一数据上升为平均8433亿元。这便非常好理解前文所述的疫情冲击下2020年伊始的地方财政收支差额已超过1万亿。虽说地方财力缺口不一定全部转化为政府债务——有一部分可以通过中央转移支付或者其他财政收入形式来填补，但是财政支出刚性增长导致地方债风险加大的局面，确实有可能在疫情之后进一步升级。