债券发行运行调整本质上牵涉到财税金融体制改革

为了及时应对财政收支失衡后的债务规模扩张，在《新预算法》自2015年1月1日颁布实施的五年十个月后，《新预算法实施条例》终于现身。《实施条例》颁布是预算法改革过程的关键一步——关系到《新预算法》的执行落地。作为财税金融体制改革的“枢纽性工程”，我国预算法从最初设立，到今天的改革推进，每一次进展都不止于财政活动本身，而是涉及多方面的变化。

此次改革中，地方政府债务发行与管理体制变化成为各方关切点。有观点认为，全国人大的债务限额管理以及中央财政规划（分配）各地（省）年度债务发行方案的做法，与地方政府实质上负担地方债责任的情况具有不对称性，不利于地方债有效运行。还有观点认为，省以下地方政府债务发行管理的权责关系依然不清晰，如何有效分配债务发行规模，怎样管控相关风险？其中尚有不少环节亟待探索。这当中的很多实际问题，牵涉到政府间财政关系在地方政府债务管理的界定，还与现行的金融管理体制有关。

客观上讲，无论制度建设怎样优化，现实中的地方政府债务运行都可能面临体制改革进展不足的约束。这也是我国改革开放四十多年历程中常见的问题。解决上述问题的策略是以发展的眼光看待问题，以政府与市场合作的方式解决问题。我们提出三个方面的建议：

首先，地方政府债务防风险的阶段性任务尚未完成决定了中央财政有必要对整体风险进行把控。中央财政规划债务发行方案有助于解决地方政府债务失控导致的系统性风险。若往后，地方债运行稳定、风险降低，地方政府会逐步得到更多授权。地方债真正由地方决策并不遥远。

其次，省以下债务发行分配需要在中央授权、地方探索的基础上加强制度建设。各地对地方政府债务需求不一样，风险压力也不同。省以下债务发行与运行的细则，将很快在那些急迫需要制度规范的地方探索推进。可以说，《实施条例》并不是地方债管理的终极裁决，还需要地方管理实践来不断丰富。

最后，财税金融体制改革的切入点，大概率就在地方债领域。随着数万亿规模的公开发行地方债务上市，金融部门面向基层政府的合作与以往大为不同。地方债依靠金融市场，进行公开透明的投融资活动会成为主要方式。为此，各方搭建一个运行有效、风险可控的财政与金融管理合作机制，将是非常现实的努力方向。