北约东扩——自由之神的降临，还是动荡之源？

第一节
北约东扩
——自由之神的降临，还是动荡之源？

冷战终结，苏联解体，叶利钦在风雨飘摇中登台执政。当时的美俄关系一度非常密切。叶利钦受邀到美国国会发表演说。1993年4月和1994年1月，叶利钦和克林顿两位总统签署《温哥华宣言》和《莫斯科宣言》，宣称美俄关系已成为“成熟的战略伙伴关系”。但没过多久，官方用语就不那么乐观了，“成熟的”一词消失了，“战略性”也渐渐被“实用性”的新提法所取代。美国承诺的援助越来越少，合作的调门越唱越低，俄罗斯人的情绪也越来越大。叶利钦在1994年西方七国首脑峰会前夕，愤懑地表示：这一次再也不会为援助而去乞讨了。这时露出水面的，是俄罗斯与欧美关于冷战后北约前途的争议。

一、北约东扩的缘起

冷战刚刚结束时，美国对于北约本身的去留都有点犹豫，更谈不上北约东扩。1992年总统大选，老布什赢得了冷战，反而被克林顿所取代。这说明美国的兴奋点已经从对外战略，转入国内经济。可以两个数据为证：一是美国驻欧军队人数从1990年的40万，下降到1998年的12万；二是从1985年到1995年美国军费比欧洲国家军费下降要快。这表明，美国对于北约以及欧洲的关注度降低了。

冷战结束，欧共体发展成为欧盟后，不光推出欧元作为统一货币，且1992年《马斯特里赫特条约》曾宣布：安全与共同防务，也将是欧盟关注的重点。但是，不久在南斯拉夫地区所发生的波黑冲突表明，在这一场非常残酷的地区冲突中，欧盟并没能真正担当大任。“欧洲主要国家对其目的感到迷惑，它们自己就产生了分歧。”最终还是美国出马，强行压服各方，签下了《代顿协议》，才解决这场波黑冲突。⁽¹⁾

波黑冲突使得欧洲对美国的态度有明显变化：尽管讨厌美国，但不得不依赖美国的帮助，维护欧洲安全。德国总理科尔断言：北约应该扩大，才能使德国不再成为东西方前沿阵地，避免与俄罗斯直接冲突，并在其东部形成一大片缓冲区。冷战终结给德国带来的最大好处是，除了德国本身又一次形成为一个统一国家和独立大市场，近在咫尺的中东欧国家还出现了一个诱人前景，那就是，这里非常有可能成为德国未来潜在市场和重要合作伙伴。德国经济要想再一次称雄世界，唯有与近邻紧密合作，才能实现。相比之下，法国作为在欧洲战略与政治领域具有传统领导地位的国家，面临着德国崛起的冲击，既想通过欧洲一体化的方式，限制并消化统一后德国的影响力，但又对自己曾一再疏离的北约东扩有所顾虑。更主要的是，在冷战终结的时刻，法国并没有得到像德国统一这样的历史机遇的刺激，激发起外向的热情。此时的法国已无回天之力，去抗拒北约的拓展。

再来看东欧。早在1991年捷克总统哈维尔和波兰、匈牙利等国领导人就已相当明确地表示，希望加入北约。当时，东欧不光畏惧俄罗斯的实力，也担心未来德国崛起的巨大压力，希望借助北约与美国这样的外部力量，来摆脱历史上曾经多次出现过的中东欧地区受到东西两强直接压制的困境。波黑危机暴露出欧盟防务的不足，进一步推动了东欧要求加入美国主导的北约的愿望。

波黑冲突的解决，很快使美国干预欧洲的信心膨胀起来。似乎唯有美国才能带领西方联盟前进。相对于欧洲经济的困境，美国经济则靠冷战红利，走向景气。政治经济学家戴维·卡莱欧（David Calleo）认为：一旦美国对北约扩大感兴趣，西方任何人想要反对，就很困难了。⁽²⁾笔者在90年代中后期曾几次参加在外交与战略界享有盛名的英国威尔顿庄园国际会议，当时，来自美国的官方代表曾多次明确表示：冷战结束后，美国本不想在欧洲地区冲突中承担过多责任，但由于欧洲各国无意挑大梁，最后也就只能是美国一马当先了。⁽³⁾

经过北约国家内部的密切沟通，1994年1月10日，北约首脑峰会正式宣布，将对东欧新成员“敞开大门”。多年之后，也即2001年4月17日，笔者曾拜访前美国国家安全事务顾问布热津斯基。鉴于他在北约东扩问题上一直相当积极的态度，我问道，冷战才刚刚结束不久，推进北约东扩，美国究竟是如何考虑的？布热津斯基表示：首先这是欧洲——主要是中东欧国家——而不是美国提出的动议，同时美国也应该担当责任。⁽⁴⁾总体而言，波黑冲突的表现，以及美国在冷战终结后“和平红利”的获得，导致其决定推动北约扩大：美国既可压住俄国，又可看住德国，还可留在欧洲，可以说是，一石多鸟，何乐而不为。

对于当时美国的考量，布热津斯基曾有过分析：“利害关系最大的是美国在欧洲的长期作用。一个新欧洲尚在形成之中，倘若这个新欧洲仍将是‘欧洲—大西洋’空间的一部分，则北约的扩大就是必不可少的。”他说，如果在北约扩张中停滞或徘徊不前，“美国便不可能有什么对整个欧亚大陆的全面政策。这种失败将使美国的领导信誉扫地，将使‘欧洲正在扩大’的观念被打得粉碎，将使中欧人灰心丧气，也还可能唤起俄罗斯现已休眠或行将泯灭的对中欧的地缘政治企盼。对西方而言，这将是一种自伤自残，使未来任何一种欧亚安全结构中形成真正的欧洲支柱的前景受到致命损害；对美国来说，这不仅是一个地区性的失败，也是一个全球性的失败”⁽⁵⁾。可见，当年，布热津斯基积极地奔走于大西洋两岸，推动北约东扩，是有着上述长远构想的。

二、俄罗斯的反弹与无奈

对于东欧国家加入北约，事实上，俄罗斯起先也没有表现出多大异议。1993年夏天，叶利钦本人还表示，波兰可以就自己是否加入北约问题做出选择。但是，随着国内本土意识的崛起，俄罗斯开始转变对北约东扩的立场。1994年1月叶利钦明确表态，反对东欧三国加入北约。对此，布热津斯基佐证道：“可以说1993年是失掉历史机遇的一年”，因为当时“在叶利钦8月间公开赞同波兰加入跨大西洋联盟的意向并称这与‘俄国的利益’相一致之后，正是美国那样做的大好时机。但克林顿政府当时仍奉行‘俄国第一’的政策（意思是克林顿还比较顾及俄罗斯国内的反弹——笔者注），于是又折腾了两年多。……到1996年，美国决定把扩大北约作为建立更大、更安全的欧洲—大西洋共同体的政策中心目标时，俄国人对此已持坚决反对的态度了”。⁽⁶⁾

面对俄罗斯的强硬表示，整个北约东扩的过程显得一波三折。1994年1月，北约提出“和平伙伴关系计划”，允许东欧国家最终加入北约，但不提出具体的时间表；提出北约只和东欧进行有限合作，不对“伙伴”提供安全保障。为了不过分刺激俄罗斯，甚至提出，俄罗斯也可以加入北约。当时，俄罗斯的确非常犹豫：抵制东扩，会与北约闹僵；接受东扩，显然，安全环境会承受巨大压力。1994年3月，美国国防部长佩里访问莫斯科，与俄方谈定，俄罗斯以大国身份加入“和平伙伴关系”，与北约合作。但是，一个月之后，北约没有通知俄罗斯，便在美国主导下对波黑塞族共和国进行空袭。叶利钦感到北约在与俄罗斯利益攸关的问题上，并不打算尊重俄罗斯的大国地位与利益。于是，俄方取消前往北约签署“和平伙伴关系”的计划，也拒不参加1995年10月“和平伙伴关系”范围内与北约、东欧举行的联合军演。

1995年9月20日，北约正式公布东扩战略的第一阶段计划。叶利钦针锋相对地表示：俄罗斯准备建立像华约那样的新军事政治集团，如果北约扩大到俄罗斯边界，可能导致恢复“两个军事集团”。1995年底，鉴于俄方的强硬态度，北约态度又有软化，从东扩的“快步走”变为“慢慢来”；强调“透明度”“渐进性”，大体上意味着20世纪末之前不大可能接受东欧入盟。同时，北约强调与俄罗斯的特殊关系。俄方的反馈是，其一，东欧只能享有类似于法国对于北约的松散地位；其二，北约不能在东欧部署军事力量；其三，北约需确保俄罗斯的领土主权完整，包括在欧洲的飞地加里宁格勒。同时，俄方也承诺保证不增加在西部边界驻军，保证不以武力相威胁。

1996年，俄罗斯国内围绕总统大选形势激化，叶利钦差点大选落败。美国担心俄共上台，减轻了就北约东扩对叶利钦的外部压力。但是，俄总统大选一结束，叶利钦患病住院，北约东扩马上升温。1996年10月，克林顿宣布，三年之后，将有三个东欧国家加入北约。

当年叶利钦的总统顾问萨塔罗夫承认：90年代中期以后，随着叶利钦健康状况的恶化，俄罗斯的外交应对已经乏力。⁽⁷⁾虽然，当时俄罗斯还曾经在内部讨论中为如何应对北约东扩绞尽脑汁，但显然已力不从心。在叶利钦受邀参加1995年6月15—17日西方七国首脑会议的前三天，他曾经专门邀请有关专家和外交官一起商讨有关北约东扩的问题。此次会议的记录稿中有相关内容，原文如下：(https://www.daowen.com)

A.米格拉尼扬⁽⁸⁾：我想谈几个中心问题，即波斯尼亚问题，总的来说也就是巴尔干问题，还有北约问题。说实在的，我们的立场在哪儿，我们在哪儿有分歧，我们应该在哪些地方明确坚持自己的立场。应该说，安德烈·弗拉基米罗维奇·科济列夫在场，这很好。我想借此机会说几句，据我看，我们加入“和平伙伴关系”太不是时候了。我一开始就反对，因为我觉得，它将会变成北约扩张的“绿色通道”。我们还有另一种方针，即如果我们加入该计划，这将消除北约扩张的可能性。

已经通过了北约扩张的决定，那我们为何还要加入这样的计划呢？我觉得，我们自己没有经过考虑，或者说考虑得不充分。这是第一个问题。第二个问题，我们一方面说反对北约东扩，而另一方面，我们实际上对北约事实上的扩张却视而不见……北约建立了快速反应部队，而且已经把一部分部署到克罗地亚，实际上安理会并未授权。北约实际上把安理会踩在了脚下。他们没有与我们商量，就动用了武力……因此，当科济列夫在伦敦说“俄罗斯士兵可能参加驻南联盟快速反应部队”时，我感到惊讶。

叶利钦：那就只有在哈利法克斯否定他们的声明。在我的讲演中我要说，我们反对强权压力，我们在波斯尼亚问题上的立场与以前一样。

科济列夫：我们先进行分析，现在不做任何评论。

A.米格拉尼扬：我们不能同意北约在没有安理会授权的情况下采取行动。这是我们应有的一条主线，一条基本路线……⁽⁹⁾

三个月之后，在1995年9月8日的记者招待会上，叶利钦公开明确表态：“我反对北约东扩……北约不应该是一个武装集团。包括俄罗斯在内，欧洲应该有统一的武装力量，由各方轮流指挥，像当前由欧共体，以后再由另一方指挥。欧洲永远能够自己保卫自己并回击任何敌人。当然，是包括俄罗斯在内的欧洲，这点是不言而喻的。”1996年初，科济列夫辞职。但在此之前，叶利钦已经表现得越来越不相信这位外交部长。叶利钦在两件事上批评科济列夫：一是在北约东扩，二是在南斯拉夫问题的处理上“缺乏明确性”。萨塔罗夫认为，叶利钦的诊断正确，但为时已晚。⁽¹⁰⁾

1997年3月，克林顿和大病刚愈的叶利钦在赫尔辛基进行了两天的会谈。会谈结果是美国再次开出一系列“支票”：保持俄美特殊关系，承认俄罗斯拥有不同于德、日、中等国的特殊地位，把北约东扩的军事后果缩到最小，保持俄罗斯核力量稳定，解决对俄贸易歧视，满足俄罗斯在世贸组织、巴黎俱乐部等机构的合法地位等。事后西方专家的评论认为：尽管有不少好话、空话，但第一，在美俄力量对比的反差之下，叶利钦挡不住东扩的进程；第二，俄罗斯也没有能力迫使西方签署一份具有法律约束力的文件，以确认俄罗斯的安全保障问题。

三、欧美是否承诺过北约不会东扩？

迄今所公布的档案中，对于北约是否承诺过不会东扩，一直是各方关注的焦点。随着越来越多的史料被公开，可以证明，在1989—1990年的一段时间中，美国和德国官方代表曾经公开表示过北约不再东扩，以交换俄罗斯为“德国统一”开绿灯。当时这一表态，显然换取到了苏联对于德国统一进程的支持。1990年1月31日，联邦德国外交部长汉斯·根舍宣称：“北约必须做的是，无条件声明不论华约发生什么，北约领域都不会向东扩大，也就是说更接近苏联的边界。”⁽¹¹⁾此后不久与美国国务卿J.贝克在华盛顿会面后，根舍重申：“我要说的是，不打算将北约领域扩大到东方。”紧接着，贝克在与戈尔巴乔夫和谢瓦尔德纳泽会谈后再次重复这一立场。贝克告诉戈尔巴乔夫：“北约不会将北约武装力量的管辖权向东方扩大一英寸。”戈尔巴乔夫随后对此确认：“任何北约范围的扩大均不可接受。”贝克回复说：“我同意。”⁽¹²⁾这里存在的关键问题，诚如麦克福尔所指出：“德国统一的故事并未在1990年2月结束，苏联人在那个时候如果愿意达成协议，或许会收到这一书面保证。”⁽¹³⁾也即，苏联人并没有在美国与德国领导人口头承诺的基础上进一步努力获得“北约不会东扩”的法律文书保证。1990年9月签署的德国统一的最终协议，并没有包含同年早些时候西方领导人的口头承诺。

从德国方面的文献中可以进一步看到，苏联与西方1990年谈判过程中的关键细节。根据时任德国联邦政府德美合作协调员，现在是慕尼黑大学教授的维尔纳·魏登费尔德的记载：“自1990年2月这一主题（指的是德国统一）成为现实之后，莫斯科对统一后的德国作为西方联盟毫无保留的成员问题提出了各种不同的替代性建议。不过，这些建议不仅遭到了西方的坚决拒绝，而且从未具体地拟定，也从未用一个声音令人信服地做过陈述。”此外，“戈尔巴乔夫和谢瓦尔德纳泽始终公开反对统一后的德国成为北约成员，而在内部他们的亲密顾问则比较灵活。例如，在5月初波恩第一次‘2+4’外长会晤之前，切尔纳耶夫就认为德国肯定将留在北约”⁽¹⁴⁾。

看来，面对着本来可以争取到的重要历史机会，苏联方面一是对谈判过程缺乏精密和有力的组织；二是内部意见不一，并透露给了对手；三是当时戈尔巴乔夫最关心的核心问题是能否从西方获得大笔援助，以解救苏联最后时刻国内所面临的严重经济危机。老练的西方谈判对手早就嗅出了对手的弱点所在，不光在心理上，也在实际谈判的精密部署中击败了对手，终于获得了让统一后的德国留在北约的胜券。

德国统一问题被打开缺口之后，北约向东欧扩展的进程就难以被阻挡了。到90年代中期以后，1997年马德里峰会邀请匈牙利、波兰和捷克加入北约。1999年三国正式入盟。马德里峰会声明，北约扩张的进程还只是刚刚开始。1999年7月11日那一天，曾在冷战起始时任美国驻苏联临时代办和大使，美国著名的外交家、政治学家，也被认为是西方对苏遏制政策的创始人乔治·凯南在他的日记里这样写道：“新闻上公布了北大西洋公约组织在马德里举行了会议，会议正式决定批准波兰、捷克共和国和匈牙利成为该组织成员国，这个消息让我极度沮丧。……我要公开表达我对北约批准这一举措的不同观点。”该年年初，1月4日，凯南还这样在日记中写道：“对于北约东扩到自己的国界线边上，俄罗斯不可能有理智和温和的反应。……俄罗斯领导层会做出如下努力：（a）说服独联体国家成员改变与俄罗斯的关系，用来建立一种军事同盟；（b）与其东面邻国，特别是印度和中国，进一步密切关系，以形成一个强有力的反西方军事集团制衡制约北约谋求世界领导权的行为。……这将发展成为东西方之间全面的，甚至完全没有必要的灾难性决裂，实际上等于重新进入冷战状态。”⁽¹⁵⁾作为老资格的苏俄问题专家和历史与战略专家，乔治·凯南曾痛惜地感受到：他当年对苏遏制的有所选择的政策设计，不幸演化为整个经历了半个世纪的对抗性冷战。⁽¹⁶⁾出于这样的历史感怀，他的预见虽未必句句变为现实，但大体上描绘出了俄罗斯的反应，以及北约东扩带来的深重影响。

四、持续东扩下的批评与反思

2004年3月，斯洛伐克、保加利亚、罗马尼亚、斯洛文尼亚，以及爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛等波罗的海国家，共七国加入北约，完全打破了俄罗斯方面所设想的原苏联加盟共和国不能入盟的“红线”。2008年克罗地亚和阿尔巴尼亚也加入，北约成员国达到28个。北约虽大步走上“东扩”轨道，但争议却持续发酵。以下，笔者仅选择若干来自双方的最权威的当事人或见证人的评述。

首先来看俄罗斯。在北约东扩的关键时刻曾任俄罗斯总理，同时又是20世纪70年代后苏俄时期最有威望的国际问题专家之一的普里马科夫院士这样分析道：第一，通过东扩，吸收一批比欧洲老成员更听话的新成员，这将大大方便美国介入欧洲事务。过去老成员中唯有作为战败国的德国，才接受美国驻军，但是东扩之后，在欧洲各国驻军的前景大大地简单化了。第二，通过东扩吸收一批远超出原来西欧范围内的国家，其中包括中东欧、东南欧、波罗的海国家，以及未来可能的乌克兰和格鲁吉亚、阿富汗，甚至以色列，使得北约不光是一个地区性组织，而且成为一个“全球性角色”。第三，北约转化成为全球性角色后，就可以越出唯一有权授权进行军事干预的联合国安理会的范围，自行决定在全世界范围内的军事行动。“北约已经有了绕过联合国使用武力的先例，如轰炸南联盟。”第四，在俄罗斯意识到无法阻止北约东扩的前提下，曾力图将北约对俄罗斯的威胁降到最低，双方同意禁止在新成员领土上部署或存放核武器，甚至达成协议，不准在新成员领土上大规模部署武装力量，但是不久，北约就宣布在罗马尼亚和保加利亚境内部署5 000名美国军人。第五，虽然，基辛格曾经撰文：“既然北约原则上同意接纳乌克兰具有其成员国资格，那么就没有必要急于加速这方面的实际步骤”⁽¹⁷⁾，但是这一建议未付实施。普里马科夫责问道：“北约与美国是否做好了准备，坚决站在基辅一方反对莫斯科，冒着把俄罗斯推向与西方对抗时期的风险呢？”⁽¹⁸⁾

从美国方面而言，作为主要当事人之一、时任美国国防部长的威廉·佩里二十年之后不无遗憾地回忆道：首先，“东欧国家的加盟兴趣——可以理解和鼓舞人心的——是不成熟的，这是一种具有某些远期风险的雄心壮志，除非用聪明的外交管理和调节加盟的节奏。俄罗斯对地区稳定的传统观念及它在历史上对东欧的影响力需要得到考虑。东欧国家蜂拥加入北约会导致失去与俄罗斯合作降低核威胁的机会”。佩里在他的《回忆录》中还提到他和同事们如何精心设计“和平伙伴关系”计划，通过一系列联合培训、演习和联合军事行动，尽可能地降低俄罗斯与西方之间的敌视和防范，增加互信，以至于俄罗斯国防部长格拉乔夫当时愿意授权最训练有素的空降旅之一参加北约维和部队。佩里不无感慨地回忆道：“为什么俄罗斯政府会把它的精英旅之一交给一位美国将军指挥？这是一件值得记载的事情（我无法想象今天还能重复发生这样的事情）。”⁽¹⁹⁾但是很快，这样的合作气氛就烟消云散了。

相当值得玩味的是，佩里所回忆的有关当时决定北约东扩的一段情节：“当助理国务卿理查德·霍尔布鲁克在1996年建议把PEP（“和平伙伴关系”计划）的一些成员，包括波兰、匈牙利、捷克共和国及巴尔干国家，纳入北约时，我极力反对他的建议。我的具体想法是：要把这个提议推迟2—3年，俄罗斯在那时将适应他们在西方安全圈内的地位，不会因北约东扩而感觉安全受到威胁。”佩里回忆道：“霍尔布鲁克不折不挠地推动他的建议。我和克林顿总统解释了我的担心，并请求召开国家安全委员会全体会议……”，在会上佩里做了解释之后，“令我惊讶的是，国务卿沃伦·克里斯托弗和国家安全事务顾问安东尼·莱克都不发言，而副总统戈尔提出反面意见，他强力主张立即扩大北约成员国。他的论据比我的论据更有说服力，总统同意立即赋予波兰、匈牙利、捷克共和国北约成员国的地位，但是推迟波罗的海国家加入的时间”。佩里当时考虑辞职。他说：“回顾这个关键的决策，让我遗憾的是，我未能更有效地为推迟北约扩张的决策而战。”⁽²⁰⁾在佩里看来，不能把此后美俄关系恶化的所有责任都归于北约，但是他相当肯定地说：“北约的扩张是第一步。”⁽²¹⁾在美国两党决策层内部，实际上与佩里持有相同观点的人不在少数。来自共和党的老布什时期国家安全事务顾问B.斯考克罗夫特认为：“在同意北约东扩之前，克林顿政府本来应当首先与俄罗斯进行对话才是。”⁽²²⁾克林顿和小布什两任美国总统的俄罗斯问题顾问安琪拉·斯登特指出：当时设置的北约—俄罗斯常设联合委员会（PJC）让俄罗斯在与北约进行磋商时拥有了发言权（但并非否决权），“而且令俄罗斯懊恼的是，就在北约—俄罗斯常设联合委员会项目落实数周之后，北约便宣布将在1999年接纳波兰、匈牙利和捷克为正式成员国。俄罗斯政府官员指出，北约做出这一决定之前，并未与他们进行协商”。安琪拉·斯登特意识到，不光普里马科夫已经明白“在北约扩张这个问题上，他们决意不去理会我们的想法”，而且俄军方也表明：“美国本来拥有一次独一无二的机会来将俄罗斯纳入欧洲安全体系中去，可美国却让北约扩张，丧失了这一机会。”⁽²³⁾

除了北约东扩所引发美俄间的深刻对立，欧洲对这一事态的反应也值得关注。一位并非从事国家问题研究，而是作为欧洲最多产的著名思想家之一的佩里·安德森，曾非常严肃地批评北约的东扩。他这样说道：“北约向苏联边界的扩展，完全对冷战结束时向戈尔巴乔夫所做的承诺置之不理，这是克林顿政府所为。”但问题在于，究竟“欧盟独立于美国之外到何种程度？答案令人颇感痛苦。……也许自1950年以来，欧盟在诸多方面从来没有如此依赖美国。东扩是欧盟的主要成就——可能有人说，延伸了自由的边界，或者有国家进入到帝国行列，或者是两方面兼而有之——东扩的历史就是一个标志。东扩由华盛顿引导：每一次，苏联卫星国加入欧盟之前就已经在美国的指挥下并入北约。波兰、匈牙利、捷克共和国在1999年就已加入北约，5年后加入欧盟。保加利亚和罗马尼亚在2004年加入北约，3年后加入欧盟，甚至斯洛伐克、斯洛文尼亚和波罗的海国家加入欧盟也莫名其妙地在加入北约一个月后——只是为了重复那个象征意义的要点吗？克罗地亚、马其顿和阿尔巴尼亚随后也将经历同样的加入程序”。⁽²⁴⁾在一般想象中，北约与欧盟作为西方自由世界在冷战后扩展的同步进程，完全可以在一个相互平行而融洽的节奏中推进，但是，安德森所提到的这一段，则凸显出这是美国主导的北约东扩在先，而欧盟东扩则跟随其后，颇类似于帝国霸权的严格等级制序列下的一场政治仪式。

五、权力与合法性的失衡——基辛格的警告和预言

如果从学理和战略相互结合，进一步来探讨东扩问题，也许，还有必要回到当时有过设想、后来却半途而废的“和平伙伴关系”计划。从基辛格几十年来一再强调的一个原则性立场出发，“和平伙伴关系”计划有可能较多地体现了国际秩序转型中的“权力与合法性的均衡”这一构想，而北约东扩则明显地违背了他所说的这一“均衡”。

1994年，时值北约东扩在各国决策层面面临敏感争议之际，基辛格曾在当时出版的《大外交》中指出：美国决策阶层在还未接受北约东扩主张之前，曾有过不主张东扩的更为谨慎明智的考量。这一想法的核心是指：仅仅是建立与北约成员国无关的、以“集体安全”为基础，并包容俄罗斯在内的“和平伙伴关系”计划，而不推进排他性军事联盟的扩容。他说：“美国之所以反对波兰、匈牙利、捷克共和国及斯洛伐克成为北约组织成员国，是基于原则问题。回溯到威尔逊历来对同盟关系之反对——因为同盟是以预期有冲突对峙为基础——克林顿总统利用1994年1月北约组织高峰会议的场合，提出另一个替代性的观点。他在说明美国为何反对上述四国加入北约组织时，声称大西洋同盟经受不了‘在东、西方之间划一条新界线，制造出自然导致未来冲突的预言。我要敬告在欧洲与美国主张我们更往欧洲东部推进，旨在划下一条新界线的全体人士，我们不应该堵塞欧洲最佳前途的可能性，那就是四处都是民主、四处都是市场经济、四处的人民都为共同安全而合作’。”⁽²⁵⁾在克林顿当时洋洋洒洒地以“四处出现”的民主前景，来否定北约东扩的当下决策之时，基辛格则点出了问题的实质。他始终认为：在北约东扩问题上，“集体安全”与“军事联盟”是两回事。前者基于道德原则，反对一般意义上的军事侵略；而后者，则是基于共同利益所组成的反对有具体目标指向的军事行动，但不反对一般的战争（比如1814—1815年维也纳同盟发动反对拿破仑的战争）。基辛格特别强调：“美国领导人经常把集体安全与联盟混为一谈。”⁽²⁶⁾在他看来：1994年克林顿强调坚持集体安全原则，而不再另组针对俄罗斯的军事同盟，道理就在于通过“和平伙伴关系”计划，发展出一个仅在一般意义上反对战争，而不承担过多针对具体的“侵略者”，从而又要承担保卫同盟者义务的，还具有更大伸缩范围的集体安全框架。这比立即把北约变成为一个更大范围、矛头直指俄罗斯的军事同盟，要来得更加明智。

基辛格之所以能如此得出结论，是以他的两个相当有远见的判断为基础的。首先，他委婉地告诫道：“不可能在同一套方案下解决东欧的安全以及把俄罗斯融入国际社会的孪生问题”（也即，既要向东欧提供安全保障，又要与俄罗斯建立安全合作的这样同时包含有两个目的的方案——笔者注）。同时他又警告：“和平计划的风险是，被有可能受侵略之害的国家认为无足轻重，抑或是危险的，可是，在亚洲国家当中又会被认为是针对中国和日本而召集的种族俱乐部。”⁽²⁷⁾

颇有意思的是，基辛格除了掂量北约东扩在亚洲可能带来的反响，更是入木三分地对将近30年之后欧洲可能出现的景象，发挥了他的想象力。他这样说道：“在未来，所有传统的大西洋关系将会变化。欧洲将不再觉得像过去那样需要美国的保护，会更加积极地追求经济上的自我利益；美国将不会再愿意为欧洲安全承诺大的牺牲，会受到各种各样孤立主义的诱惑；到某一地步，德国将坚持具有和其军事、经济力量相称的政治影响力，在情感上也将不再那么依赖美国的军事支持以及法国的政治支持。”⁽²⁸⁾无论就欧洲还是亚洲的发展前景而言，在1994年的微妙局势之下，基辛格基于其“权力与合法性相均衡”的构想原则，对北约东扩所提出的种种警告，依然值得当今战略家们三思。无可奈何的是，现实还是选择走向了北约东扩。用基辛格的话来说：“在胜利的狂喜之下，传统均势问题被当作‘老式外交’丢到了一旁，取而代之的是共同理想的传播。有人公开声称，北约应该更关心自己的政治影响力，而不是安全问题。北约一直扩展至俄罗斯边界——甚至也许包括俄罗斯边界——现在被当作一个严肃的可能性提了出来。建议把军事联盟扩展到距离莫斯科仅几百英里、历史上始终存在争议的领土，主要不是出于安全方面的考虑，而是被视为‘锁定’民主成果的合理方式。”⁽²⁹⁾在老资格战略家颇为含蓄的表达方式中，基辛格的批评已经溢于言表了。

有一件大概很难是时间上的巧合的事情：1996年，俄罗斯迈出了与中国建立新型关系的步伐。1996年4月，叶利钦总统第二次访华（第一次是1994年）。本来，在叶利钦启程之前，中俄双方已经基本商定了联合声明的基本内容。4月23日晚，俄罗斯驻华使馆官员向中方紧急通报，说叶利钦在专机起飞不久之后，在飞机上认真阅读了双方商定的文本，认为文件还不能反映两国关系今后一个时期的发展高度，他建议将两国关系表述为“平等信任、面向21世纪的战略协作伙伴关系”。中方人员当时立即把这个消息报告给江泽民主席。就在叶利钦还在来华飞机上的时候，中俄两国实际上已达成了这个重大协议。多年以来，“战略协作伙伴关系”成为中俄关系的一个主要基石，这是叶利钦的首议。从俄罗斯方面来看，显然不能排除这是因为当时俄罗斯正在受到北约东扩的巨大压力。

对于像北约本身，以及北约东扩那样有着巨大规模的欧洲历史上罕见的多国军事同盟，也许仅有十字军东征和法国大革命后的拿破仑战争，可与之比拟。但是，北约东扩却不似后两者，冷战的终结发生在大体和平的背景之下。换言之，从冷战向后冷战的世界秩序的过渡，并没有发生大规模战争，而是在一个非常难得的和平条件下进行的。这是一个几千年历史上并没有出现过的历史机遇。遗憾的是，北约东扩并未能明智地利用这一和平条件，相反，使得冷战后的东西方关系大大倒退。在此后的若干年中，东扩将会激起何等规模的波澜激荡，这似乎已经不是北约的决策者们当时所考虑，也不是他们所能控制的事情了。