“公共外交”与“二轨外交”
现代意义上的“外交”概念，是由古希腊语“外交官”（diploma）一词演化而来的，其本意为“证书”，指发给驻外使臣的经过折叠的一种证明其使节身份的文书。1796年，英国学者伯克首度使用了“diplomacy”一词，至此“外交”作为专有词汇才正式出现。[1]它指的是国际关系的管理，也可以是说行为者在处理涉外关系的一项艺术，即借由谈判以处理国际关系，各国外交官员通过外交的手段以调整国际关系。概言之，外交是指不经战争而达到国家目的的手段或工具。[2]一般认为外交是一种以国家为主体的活动，即国与国之间所进行的交往。从外交的范围角度考量，可分成狭义的外交和广义的外交。
狭义的外交指与外国的交涉及进行国际间的交涉，从一国的角度而言，是指国家动员自己所能运用的手段去实现其对外目标的外交行为，而从国际关系的层面看，则指主权国家相互间协调和处理对立与合作关系的行为，即通过谈判来处理国际关系。
广义的外交则是由外交行为、外交政策、外交关系这三者组成的整体，泛指国家和国家之间所进行的一切形式的交往行为。广义的外交是实施外交政策的行为与过程。其中指导国家外交行为的基本方针是外交政策，因此外交政策是三者之中最重要的一环。它指的是国家的一种公共政策，所针对的是本国管辖范围之外的事务，指一国处理对外关系时所运用的官方策略和国家对外行为的指针，它包括国家对外行为的目标和实现该目标的手段。因此，外交政策是研究国内政治变量与国际政治变量、决策于国内与实施于国外的“公共政策”，包括分析与预测一国外交政策的目标、内容、原因、环境等因素，来确定和如何追求国家利益，同时借用相应的研究方法分析其外交决策机制、过程及其影响。
进一步地，外交政策是一国在特定的国际环境条件下为最大限度地实现本国利益而做出的对外政策选择，同时也是为推动国际环境朝着有利于本国利益的方向转变而制定的对外政策措施。它是由决策主体即国家的决策者制定的。从理论上而言，维护国家的安全与发展这两大利益，是任何主权国家决策层制定外交政策的最高动机与目的。[3]
由是观之，衡量一国的外交实施功效如何，首先取决于该国外交政策如何，然后则视外交运营机制的效率及外交官队伍的素质高低等因素而定。而通常情况下的外交均被视为是一种由政府作为全权代表予以实施的官方行为，因此传统的对外交理论的研究途径总是以“国家”（state）作为国际政治中最重要且单一的行为者来分析的。出现这种状况的缘由是因为传统的外交理论研究是建立在以现实主义或结构性现实主义为主轴的国际关系的种种假设之上的。
现实主义的观点始终认为任何主权国家的外交活动，都是通过其官方代表来进行的。任何个人，假定不具备正式的官方身份，在外交活动中是不能够代表自己的国家参与外交活动的。显而易见，现实主义对外交的定义主要是从目的论的角度入手的。一般而言，外交目的分成积极与消极两个面向，前者指国家或团体通过外交可以争取对方的支持，亦可阻止对方去做某事；后者则意味着外交的作用至少可以使对方了解己方立场，即起到沟通的作用。[4]一般而言，外交的演进步骤是先消极后积极。
就沟通的作用考量，大多数沟通的主要目的是为了交换意见，试探对方的意图，以及试图说服对方，而使其了解若采取某些行动，是符合彼此利益的。国家之间沟通的主题，包括国家目标的界定、目标的合理化、威胁、承诺以及对争执问题提出可能解决的协议。通常而言，大使馆是一个国家对外进行沟通与保持联络的主要渠道，因此外交双方的沟通事宜属于外交官的重要职责之一。
具体而言，外交官不只是策定己方的国家目标，并须对外交国解释这些目标，且须设法说服他国调整其政策，以配合本国的目标。当一个外交官能使其驻在国政府对某种特殊情势，采取与其本国一致的立场时，他已部分地达成了任务。若他能进一步地改变或维持一个外国政府的行动，以符合本国利益的利益时，那么他的任务便完全成功了。通常在沟通的过程中，当政策制定者认为情势变迁与国外反应有所改变，往往会重估其目标，然后由外交官将这些修正后的国家目标，再传递给外国政府，经过双方一再交涉，直到由谈判达成协议、诉诸武力解决，或者直到遭遇国外的阻力，使其中的一个政府放弃或撤销其目标为止。[5]
上述由外交官同时实现外交的消极与积极的目的是一种理想状态下的推理假定。而现实状况中，一来整个过程是纷繁多变的，二来从外交的消极目的到积极目的的实现也并非完全由外交官参与其中。外交官实质上是建立外交关系的两国派驻对方的本国代表，在两国关系正常发展的前提下，他将本国的指令传递给对方，忠实执行本国的外交政策，并将对方的种种信息再传输给本国。从这整个流程而言，外交官在外交双方扮演着重要的传递与执行的角色。然而，若当外交双方因种种原因，发生龃龉，双方的互信不足，由外交官执行的官方渠道一时受阻的情况下，外交官甚至连外交的消极目的也无法实现。
在这种情况下，便是各种类型的非正式“民间外交”登场的时候。[6]“非正式”是一种排他性的定义，指官方沟通渠道之外的方式，而“民间”则属于定性的定义，通常指非官方人员或虽然是官方人员但以民间团体的身份出现，而各方都有默契，将其视为非官方代表等等。这种外交的形式有很多种类，如秘密外交、幕后外交、院外集团或走廊（LOBBY）外交、忍者外交、浪人外交等。而从事非正式外交的人有密使、秘密联络员、走廊客或院外集团活动者（LOBBIST）和民间人士。就其发挥的作用而言，人们多称他们为和平使者、架桥人、开渠人、掘井人等。[7]实际上各国交往中难免发生各种龃龉，因而被视为官方外交辅助形式的各类非正式的“民间外交”是外交领域中的常见现象，且越来越受到各国政府的重视。[8]近年来随着经济全球化的方兴未艾及国际政治格局的演变，“民间外交”的内涵愈发丰富，并衍生出一些新的外交概念，而其中最为引人关注的是“公共外交”（Public Diplomacy）。
“公共外交”这一称谓最早出现在1856年1月15日的《泰晤士报》上，1965年经美国塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院（Fletcher School of Law and Diplomacy，Tufts University）院长、前外交官埃德蒙·古利恩（Edmund Gullion）引用后开始被广泛使用。[9]它泛指一国政府为有效地促进观念和信息的跨国界流通，增强本国的文化吸引力及政治影响力，通过媒体、文化、教育等的交流，更广泛地接触他国民众或精英，改善本国的国际形象，尽可能多地为本国政策争取外交支持，以达到维护本国国家利益的目的。[10]
图1－1 公共外交的范畴及其与官方外交的关系(https://www.daowen.com)
资料来源：赵启正：《公共外交与跨文化交流》，中国人民大学出版社2011年版。
公共外交的假设前提是一个国家的形象与声誉属于公共产品，形象可以创造一个有利或不利于交易的环境，进而对某个国家的形象造成正面或负面的影响。[11]其特征有四：第一，公共外交必须是中央政府或其主导下的对外活动，主体必须是一国中央政府或经中央政府授权或委托的地方政府、公司、非政府组织、个人等，否则就不能看作公共外交的内容；第二，公共外交的对象仅仅是海外公众，不是外国政府，目标是争取影响外国公众的态度，促进外国公众对本国历史、文化、政治、经济、社会、价值体系和内外政策等各方面的了解，培育好感；第三，公共外交手段是公关、传播、人文交流和援助等，开展公共外交不能借助强权压制手段，而应通过平等交流和沟通，通过非官方的联系渠道和作业平台达成相互理解和共识；第四，公共外交的直接目标是影响外国公众的态度，最终目的是澄清事实，提高本国在国际社会的知名度或知晓度，增强国际公众对该国的认同度，增强本国在国际社会的软权力。[12]
但随着“公共外交”一词的外延日益宽泛，媒体在对之进行报道也往往按其活动内容、参与主体或属性冠以各种名称，如“体育外交”、“文化外交”、“议会外交”、“政党外交”、“媒体外交”、“网络外交”和“二轨外交”等等。其中，“二轨外交”（Track Two Diplomacy）讨论的内容一般包括外交双方彼此之间的外交政策和共同关心的世界问题等，因而被称为一种高层的公共外交。[13]
“二轨外交”或译为“第二轨外交”，最早是由美国外交工作研究所（Foreign Service Institute）的约瑟夫·蒙特维尔（Joseph V．Montville）于1982年提出的，用以描述正式的政府体系之外的外交手段，指的是平民百姓或私人团体，有时也称作平民外交官或非国家行为体之间的非政府、非正式和非官方的交往和活动。其基本假设前提是，外交双方都认为必须推动双边关系的发展，即使在因龃龉而互信不足或面临新问题等情况下，双方也会为改善关系而努力。
“二轨外交”的实践可追溯到冷战伊始，并随着国际局势的演变其内涵也处于变动不居的状态中，发展至今大致可分为三个阶段。第一阶段到20世纪70年代为止，在美苏对峙的两级结构背景下，“第二轨道可以帮助摆脱不断增加的军备竞赛所引发的安全困境……目的在于化解冲突”。[14]如美苏谈判限制战略核武器条约Ⅰ和Ⅱ之前，均曾派出当时政府的幕僚展开磋商，为其后的正式官方谈判铺路。该阶段的特点是由特定政策团体展开的对话，他们代表政府，具有明确的政策取向性，目的在于化解冲突。
随着如环境、传染病等跨越国界的特定领域问题逐步成为各国关注的对象，各国在界定国家利益时也将之纳入其中，这样到20世纪80年代末至90年代初，“二轨外交”亦发展至第二阶段。而如何衡量环境、传染病等问题对国家利益的影响，离不开拥有该领域特定知识的专业团体的评估，这即意味着国家领导人仅依靠政策团体的意见进行决策会引起对国家利益的误判，从而带来严重后果。[15]如在鲸鱼保护的国际协议签署过程中，政府间的谈判广泛受到了环境与海洋学领域专家的影响。[16]概而言之，该阶段“二轨外交”的特点变成专业学术团体展开的交流，他们代表各自的政府表达意向，目的在于解决专业性问题。
冷战结束后，全球化日益深入，国家间政治经济等各种合作方兴未艾，各国的合作也不再局限于传统的军事安全所带来的具体问题，并突破了针对某一专业领域的具体合作。以此为背景，“二轨外交”正逐步迈入第三阶段，即“在某一特定领域或问题范畴内，具有被广泛认可的权威性的、与政策相关的知识背景的专业人士——知识共同体所组成的网络”[17]。相比前两个阶段，以知识共同体为特征的“二轨外交”具有共有知识和共有利益的特点。[18]由于知识共同体认为身份是由观念塑造的，而观念在很大程度上决定了行为体的利益，进而影响其行为，因此享有共同信念、共同知识和共同利益的知识共同体，可凭借观念的塑造，来试图改变国家对自身定位的变化而使国家间重新设定自我利益，并逐步迈向合作，“二轨外交”第三阶段的意义正在于此。[19]
比较“二轨外交”发展的三个阶段，虽然行为主体从政策团体一变为专业团体，再变为知识共同体，其目的也从化解冲突过渡到解决专业问题再逐步迈向致力于缔造共有知识，推动国家间合作，但无论行为主体如何变化，他们均是代表政府表达意见。因此可以说“二轨外交”指的是平民百姓或私人团体，有时也称作平民外交官或非国家行为体之间的非政府、非正式和非官方的交往和活动。这些活动有三大目标。
一、通过促进交流、增进了解和改善关系来减少或消除集团或国家间的冲突；
二、通过使“敌人的面孔”人性化和使人们亲身感受对方，来缓解紧张关系，消减愤怒、恐惧或误解；
三、通过提出最根本的原因、感受和需要，通过毫无偏见地探索各种外交选择，从而为更正式的谈判或重新制定政策奠定基础，来影响第一轨的思想和行为。[20]
由是观之，“二轨外交”理论认为非官方的方式能提供一种正式场合所无法达到的自由度，而这种自由反过来又给双方提供一个机遇，使之得以研究冲突的根源和人类在冲突中的潜在需求，避开公众的目光来探讨可能的解决方案，认清改善关系的障碍，并讨论一些尚未列入官方议事日程的问题。通过促成面对面的交流，还有助于参与各方抑制非人化过程、克服心理障碍、集中精力建立关系，并把冲突变成双方能够合作解决的共同问题。[21]其或为“一轨外交”的掩护形式，或为“一轨外交”的延伸形式，扮演着“一轨外交”的辅助者角色。
综上所述，“二轨外交”理论认为在外交双方关系发生龃龉的情况下，官方代表因身份敏感受到的掣肘较多，使得其转圜余地较小，而官方渠道之外的各类“民间人士”则相对具有隐蔽性和灵活性，还可通过个人的“人脉”关系，扮演沟通者的角色，实现外交的消极目的。而经过这样的形式，从积极方面而言可使双方关系有所转暖，消极层面而言至少使得双方了解对方真实意图，而不会导致双边关系进一步恶化。如“六四风波”发生之后，美国一方面带头掀起反华浪潮，对中国实行全面制裁，另一方面又派遣总统国家安全事务助理斯考克罗夫特作为总统特使于1989年7月1日秘密访华，与中国最高领导层进行会晤，有效地阻止了两国关系的进一步恶化。[22]但显然这一消极目的达到之后，要上升至积极目的的时候，仍需要官方出面进行解决，即“第二轨的工作必须融入第一轨，并与第一轨进行合作。缺少第一轨，另一轨都不能有效地运转”[23]。或许因为这个缘故，现实主义者虽也承认除官方外交渠道外也存在各种类型的“民间外交”，但认为其或为官方外交的掩护形式，或为官方外交的延伸。[24]