“议员外交”的两种模式
台湾问题的出现使日本意图以“两个中国”或“一中一台”的方式来处理对华关系，但在现实上不可能的情况下，日本遂提出了“政经分离”原则。进一步地，在两岸均对之表示反对的情况下，日本又对“政经分离”原则进行修正，而采用了非正式的“议员外交”。
在两岸问题上，因两岸之间在政治承认角度上处于“零和博弈”状态，因此与日本确立官方往来的一方要预防日本与另一方发展实质关系，而未与日本实现政治承认的一方也决不甘心仅与日本保持非政治性往来，会千方百计地提升与日本的实质关系，意图寻求突破。于是在这样的一个两难环境下，一方面日本继续与一方保持官方往来，用官方正式的渠道进行沟通，另一方面则会利用与官方联系紧密，有时可以代表官方但又不具有官方身份的国会议员与两岸的另一方，用非官方的非正式的渠道加以沟通，以维系并发展双方的关系。
最后，日本国会各党派议员中长期一来一直存在“亲中”与“亲台”两派势力。这两派议员或囿于历史因素、或因个人经历、或出于政治倾向、或从有利于国内政治斗争的角度考量，长期致力于与大陆或台湾的交流，与大陆或台湾的众多政治人物有非比寻常的关系，建立了不同程度的人脉关系。这样的事实也使得由他们出面或与大陆或与台湾进行接触，会取得较好的效果。
如此一来，日本利用国会议员这样一个身份特殊、与官方保持若即若离关系的群体出面与未与日本建立官方往来的海峡两岸的某一方进行沟通时，既少了官方的敏感身份，行动比较自由，手法多样且隐蔽，又可以代表官方进行沟通协商，在维持双方关系的同时，为日本获取最大的国家利益。
因此，这宛如套着“白手套”的“手”一般，“手”代表政府，国会议员是“白手套”。在“手”不能直接出面却又必需“手”的时候，“手”就套上“白手套”。如此，虽然一切行动其实均是由“手”进行操作的，但因为带着“白手套”，因此表面上似乎变成“白手套”在操作，可实际上若无套在“白手套”里面的“手”，“白手套”自身是无能动性可言的。“手”与“白手套”仿佛“双簧”一般，有效地进行着“议员外交”。
综上所述，考察战后日本对两岸外交的模式则会发现，日本在与两岸中的某一方保持官方往来时，奉行的是“一个中国”政策；但同时与没有官方往来的另一方则通过非正式外交方式发展关系的。在这一状态下，“议员外交”如同日本歌舞伎演出中的“黑幕”一般，是与日本的“一个中国”政策如影随形的，其发挥的重要性丝毫不比官方层面往来的效果逊色。而只要两岸未统一且政治上处于“零和博弈”的现实不改变，非正式的“议员外交”模式就会继续存在下去。因此，当外交双方交往中，需要政治介入但又无法通过官方的正式渠道的时候，日本会通过“议员外交”发挥重大作用。进一步而言，“二轨外交”理论的前提假设是当外交双方既有的官方渠道因种种问题一时不畅，则需要开辟非官方的渠道，利用其自由、灵活等特点，避开公众的目光来改善双边关系。[52]而本处所探讨的“议员外交”是在日本与没有外交关系的一方进行需要有政治力介入的接触的情况下出现的，如此一来虽然仍可视其以“一轨外交”的掩护形式出现，但因其的存在已经与“二轨外交”理论的前提假设有异，故而从该意义上而言，本处所探讨的“议员外交”实质上已是对“二轨外交”理论在实践中的一种修正了，同时亦体现了战后日本对华外交的一大特征。
图3－4 作为官方渠道代理者的“议员外交”模式
如前所述，日本两岸政策的特征是与一方保持官方往来的同时，利用非正式的“议员外交”与另一方保持密切关系。但这并不表示“议员外交”不会出现在日本与保持官方往来的一方的外交活动当中。这类情况通常会在官方渠道一时受阻，或在双方互信不足时，由“亲中”或“亲台”的国会议员出面进行接触，或代表官方与中国大陆或台湾当局沟通的效果会更佳的时候出现。举例而言，当1964年日台关系因为中日LT贸易的签署、周鸿庆事件等原因导致关系急剧恶化时，池田首相即委托前首相、众议员吉田茂为首的一些“亲台派”国会议员出面向台湾当局进行解释，并形成了所谓的“第二次吉田书简”。[53]1972年中日实现邦交正常化前夕，日本为安抚台湾当局的愤怒，尽量减少因中日复交给日台关系带来的冲击，田中首相也委托自民党副总裁、众议员椎名悦三郎率领16名党内“亲台派”议员前往台北进行安抚。[54]
无独有偶，中日实现邦交正常化之后，双方因在“反霸”问题上僵持不下，致使签订《中日和平友好条约》的工作一再拖延。福田赳夫上台后，面对国内“亲中”议员的压力，决定与中国签署和平友好条约。但因福田本人属于自民党内的“亲台派”，加之之前有所谓的“宫泽四原则”[55]而导致双方龃龉，双方互信明显不足。于是，福田首相于1978年3月委托时任公明党书记长、众议员矢野绚也访问北京，通过与邓小平、廖承志等人的会谈将他对缔约的决心传达给了中国领导人。之后，他又委托公明党委员长、众议员竹入义胜向中方表示，日本政府不以“宫泽四原则”为交涉谈判的前提，如有必要可派外相园田直访华，谈判签约。而中国领导人也通过与矢野、竹入等人的交谈，将中方的原则立场向福田首相、园田外相进行了传达。这样，双方很快便于当年的8月12日签订了和约。
1989年“六四风波”之后，以美国为首的西方集团立即向中国发难，进行各项制裁。日本属于西方集团的一员，因此作为“建前”，日本政府也加入到制裁中国的行列中，官方沟通渠道一时阻塞。但与此同时，作为“本音”，日本翻版了当年邦交正常化时的“黑幕”策略，决定通过日本各党派的国会议员，先进行幕后的“非正式沟通”，为日后两国政府间的“正式沟通”铺平道路。于是先有自民党重量级国会议员渡边美智雄、宫泽喜一等人访华。同年9月，海部俊树首相还委托“日中友好议员联盟会长”、众议员伊东正义率团访华。他们在访华过程中，很好地将日本政府的真实意图与所处的困境向中方进行了传递。[56]随后日本政府先是宣布解除了对日本人访华的限制，翌年5月，在社会党书记长、众议员山口鹤男访华后，又决定放松对中共的经济制裁，并扮演中共与西方国家之间的协调者的角色。1991年6月，海部首相访问中国，成了“六四”风波后第一个来华访问的西方国家首脑。
2006年10月，刚刚当选首相的安倍晋三为修补小泉内阁以来因靖国神社等问题而陷入僵局的中日关系，一改日本首相上任初访美国的惯例，访问北京，进行了“破冰之旅”。当时由于小泉的固执己见，中日之间首脑互访中断了5年有余，双方的政治互信程度降至冰点。在这种情况下，安倍通过核心幕僚、众议员中川秀直，私下向中方传递了其欲访华，改善两国关系的意愿。经过一番私下的通讯往来，最后由胡锦涛主席拍板定案，中方以温家宝总理的名义邀请安倍访问中国。两国关系也以此为契机，出现了逐渐回暖的势头。[57]
2010年9月7日，日本海上保安厅巡逻船在钓鱼岛附近海域与我国渔船发生碰撞的事件发生后，日方因无视中日双方在钓鱼岛问题上存在主权争议，在非法抓扣中国渔民和渔船后，竟启动国内司法程序，非法羁押船长詹其雄，从而使得中日关系顿时陷入邦交正常化以来最僵化的境地。在当时官方渠道已无法畅通的情况下，菅直人首相遂于9月27日通过时任官房长官的仙谷由人委托民主党前干事长代理、众议员细野豪志等人作为“密使”访华探风。细野豪志在民主党内与仙谷一样同属前原诚司派系，与菅直人内阁的关系非同一般。2009年12月，时任民主党干事长的小泽一郎率143名民主党国会议员访华时他又担任访华团的事务总长，并与中方建立了广泛的人际网络。[58]因此，委托他为特使访华可谓用心良苦。接到委派后，细野一行于29日飞抵北京与戴秉国国务委员商谈亚欧峰会期间首脑会谈的可能性。回国后，细野赴首相官邸报告商谈内容，仙谷遂于10月1日直接与戴秉国举行电话会谈，并确认了三点内容：一是安排温家宝与菅直人在布鲁塞尔举行会谈；二是确认两国战略互惠关系的重要性；三是尽快降低对立，缓和两国关系。之后仙谷派遣心腹内阁官房副长官福山哲郎随同菅前往比利时，在当地与中方进行商议，并进行了会谈的具体准备，最终实现了两国首脑在亚欧首脑会议会场走廊里的25分钟“走廊交谈”。[59]但需要指出的是，民主党因执政经验不足，加之党内与中方沟通渠道不多，“议员外交”的运用远不及自民党时期。
因此，“议员外交”在日本与两岸的某一方建立了官方往来之后仍会出现，并起着一定的作用。这一方面是正式的官方渠道出现问题时，而代以出现的辅助渠道，另一方面国会中“亲中”、“亲台”两派的长期存在，其作用虽然会随着日本两岸政策的变动而有所波动，但却不会消失。而对大陆或台湾当局而言，日本国会内部有这么一批与自己关系紧密的议员存在，无形中也多了一个向日本政府施加影响的渠道，自然也会重视与议员的往来。对日本政府而言，虽然“亲中”、“亲台”的议员会在某些时候对政府的政策有所影响，但一则通过国内各层次的协商、妥协即可解决，再则由于有这些议员的存在，当政府需要时，在官方之外亦多了一条彼此沟通的渠道。一言以蔽之，当外交双方建立官方关系，但在双方政治互信不足的情况下，非正式的“议员外交”不失为一条有效的辅助型沟通渠道。
图3－5 作为官方渠道辅助者的“议员外交”模式
然而需要指出的是，作为官方沟通渠道的补充，其实在各国外交中均会存在对官方渠道起辅助性作用的另一条渠道。因此，“议员外交”的后一种模式，相较前一种模式，属于“二轨外交”在外交实践中的基本应用，应当划归普遍性的范畴，故本书并不将其作为讨论的重点。
综上所述，从1949年至今两岸一直处于未统一且在政治上处于“零和博弈”的状态，日本出于对自身国家利益的维护，一方面在与两岸的某一方建立官方关系，奉行所谓“一个中国”政策的同时，另一方面也与海峡的另一方利用“议员外交”的形式，实现“半官方”乃至“准官方”的实质性往来。日本这种做法实有推行实质上的“两个中国”或“一中一台”之虞，但其却是通过非正式的“议员外交”，与未建立官方关系的海峡的某一方折冲说明且加以沟通，在降低政治敏感度的同时，又在很大程度上收到了官方层面限于外交程序与国家尊严等原因所无法达到的实效。从这个角度来考察的话，“议员外交”是指当日本与两岸的某一方无法建立官方渠道进行沟通的情况下，将国内政治中被视为常态的非正式政治运作延用至外交领域，而进行非正式的且能收到实效的一种外交运作模式。它与日本所谓的“一个中国”政策构成了战后日本对两岸外交的两个方面，也是战后日本对华外交所呈现出的最大特色。
如前所述，非正式的“议员外交”也会在日本与两岸的某一方建立了官方关系后的交往中时有出现，也发挥了一定的效果。这主要是指当双方缺乏政治互信的时候，“议员外交”实则扮演了官方渠道的一种辅助者或补充者的角色。比照前者，这固然也构成了“议员外交”的另一种模式，但鉴于作为官方沟通渠道的辅助者或补充者的这种模式在各国外交中均会不同程度地有所存在，因而将之归类为普遍性的范畴。
然而需要指出的是，在战后日本对华外交中，任何的重大政治事件实际上均是日本、大陆与台湾当局三方角力的一种表现，因此在考察日本与大陆进行交往的同时，也必须考察其对日台关系的影响，反之亦然。这亦是从正反两个方面来研究战后中日关系的发展演变的，同时更可以考察日本是如何同时运行“议员外交”的两种模式的，这两种模式之间又是如何相互影响、相互制约的。本书是以“议员外交”的第一种模式为主要考察对象，另一方面将第二种模式作为第一种模式的副线，意图在考察两种模式是如何相互影响、相互制约的同时，更好地体现日本如何利用“议员外交”的两种模式，以实现同时在两岸获利这一目标的。
【注释】
[1]《中日关于全面推进战略互惠关系的联合声明》，2008年5月7日，http：//www．mfa．gov．cn/chn/wjb/zzjg/yzs/gjlb/1281/1282/t432471．htm。
[2]黄自进访问、简佳慧记录：《林金茎先生访问记录》，中央研究所近代史研究所，2003年，第259页。
[3]陈锋主编：《21世纪的中国与日本》，世界知识出版社2006年版，第7页。
[4]外務省『外交青書』、昭和三十二年版（第1号）、http：//www．mofa．go．jp/mofaj/gaiko/bluebook/1957/s32－1－2．htm。
[5]「日米安全保障協議委員会（「2＋2」）の開催」、平成17年2月19日、http：//www．mofa．go．jp/mofaj/area/usa/hosho/2＋2＿05＿01．html。
[6]Joint Statement：The Japan－U．S．Alliance of the New Century，http：//www．whitehouse．gov/news/releases/2006/06/20060629－2．html．
[7]「クリントン国務長官、日程終了し離日」、平成21年2月18日、http：//news．tbs．co．jp/20090218/newseye/tbs＿newseye4065357．html。
[8]［美］兹比格纽·布热津斯基：《大棋局》，中国国际问题研究所译，上海人民出版社2007年版，第23页。
[9]白石隆『海の帝国——アジアをどう考えるか』中央公論社、2000年、198頁。
[10]鴨武彦編集『アジアの国際秩序——脱冷戦の影響』日本評論社、1993年、43頁。
[11]［日］和泉太郎：《日美台三国同盟》，李毓昭译，晨星出版社1999年版，第13页。
[12]［日］和泉太郎：《日美台三国同盟》，李毓昭译，晨星出版社1999年版，第162页。
[13]外務省『外務青書』、平成十九年版（第50号）、http：//www．mofa．go．jp/mofaj/gaiko/bluebook/2007/html/framefiles/honbun．html。
[14]麻生太郎「『自由と繁栄の弧』をつくる——広がる日本外交の地平」、平成18年11月30日、http：//www．mofa．go．jp/mofaj/press/enzetsu/18/easo＿1130．html。
[15]“中日关于全面推进战略互惠关系的联合声明”，2008年5月7日，http：//www．mfa．gov．cn/chn/wjb/zzjg/yzs/gjlb/1281/1282/t432471．htm。
[16]胡锦涛：《携手推动两岸关系和平发展同心实现中华民族伟大复兴——在纪念〈告台湾同胞书〉发表30周年座谈会上的讲话》，2008年12月31日，http：//www．gov．cn/ldhd/2008－12/31/content＿1193074．htm。
[17]伊藤潔『台湾 四百年の歴史と展望』中央公論社、1993年、167、178頁。
[18]伊藤潔『台湾 四百年の歴史と展望』中央公論社、1993年、209、210頁。
[19]国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室：《台湾问题与中国统一》（白皮书），1993年9月1日，http：//www．gwytb．gov．cn/bps/bps＿zgty．htm。(https://www.daowen.com)
[20]胡锦涛：《携手推动两岸关系和平发展同心实现中华民族伟大复兴——在纪念〈告台湾同胞书〉发表30周年座谈会上的讲话》，2008年12月31日，http：//www．gov．cn/ldhd/2008－12/31/content＿1193074．htm。
[21]张慧英：《超级外交官——李登辉和他的务实外交》，时报文化出版企业公司1996年版，第7页。
[22]《存在·希望·发展——李登辉先生“生命共同体”治国理念》，正中书局1993年版，第45页。
[23]“行政院”新闻局：《李总统登辉先生七十八年言论选集》，“行政院”新闻局1990年版，第227、228页。
[24]中川昌郎『中国と台湾：統一交渉か、実務交流か』中央公論社、1998年、105頁。
[25]国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室：《一个中国的原则与台湾问题》，2000年2月，http：//www．gwytb．gov．cn/bps/bps＿yzyz．htm。
[26]若林正丈『台湾――変容し躊躇するアイデンティティ』ちくま新書、2006年、209頁。
[27]李登辉：《台湾的主张》，远流出版公司1999年版，第62—77页。
[28]凃照彦『台湾の選択 両岸問題とアジアの未来』平凡社新書、2000年、97頁。
[29]［美］柯义耕：《台湾政治家：李登辉》，萧宝森译，张炎宪校订，前卫出版社2008年版，第244、245页。
[30]岡田充『中国と台湾 対立と共存の両岸関係』講談社現代新書、2003年、第108頁。
[31]李登辉：《台湾的主张》，远流出版公司1999年版，179页。
[32]Secretary Condoleezza Rice，Remarks With Dutch Foreign Minister Bot After Meeting，Ben Franklin Room，Washington，DC，February 18，2005，at http：//www．state．gov/secretary/rm/2005/42473．htm。
[33]何思慎：《敌乎？友乎？冷和局面下的中日关系》，载《展望与探索》2004年第2期，第7页。
[34]中村勝範『日本と台湾の過去、現在、未来』、淡江大学出版センター、2000年、32頁。
[35]［日］和泉太郎：《日美台三国同盟》，李毓昭译，晨星出版社1999年版，第156页。
[36]何思慎：《摆荡在两岸之间：战后日本对华政策（1945—1997）》，东大图书股份有限公司1999年版，第31、51页。
[37]胡锦涛：《携手推动两岸关系和平发展同心实现中华民族伟大复兴——在纪念〈告台湾同胞书〉发表30周年座谈会上的讲话》，2008年12月31日，http：//www．gov．cn/ldhd/2008－12/31/content＿1193074．htm。
[38]田村重信、豊島典雄、小枝義人『日華断交と日中国交正常化』南窓社、2000年、29頁。
[39]北岡伸一「日本外交の中の中国、台湾」『東亜』、1996年、No．345、21頁。
[40]国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室：《一个中国的原则与台湾问题》，2000年2月，http：//www．gwytb．gov．cn/bps/bps＿yzyz．htm。
[41]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社2012年版，第44—46页。
[42]武見敬三「日中·日台関係における親中·親台派の終焉——激動の21世紀、日本に求められる外交戦略とは」『問題と研究』、1997年第26巻8号、60—71頁参照。
[43]林金莖『梅と桜―戦後の日華関係』サンケイ出版、1984年、314頁。
[44]松本彧彦等『日台関係の新たな設計図 実務外交と草の根交流』青山社、2010年、102—135頁参照。
[45]何思慎：《摆荡在两岸之间：战后日本对华政策（1945—1997）》，东大图书股份有限公司1999年版，第92页。
[46]冯昭奎等：《战后日本外交史：1945—1995》，中国社会科学出版社1996年版，第317页。
[47]李恩民：《中日民间经济外交（1945—1972）》，人民出版社1997年版，第244页。另据日本学者古川万太郎的考证，最先倡议“政经分离”的是由日本商界人士组成的“中日贸易协会”（1949年6月20日）。该组织既不赞成左派政党的过激政策，又对保守势力不感兴趣，希望纯由商界人士来进行经济活动，而不要涉及政治意涵。这种想法被纳入了该组织成立的宣言之中。古川万太郎『日中戦後関係史』原書房、1988年、23、24頁。
[48]外務省『外交青書』、昭和三十八年版（第7号）、http：//www．mofa．go．jp/mofaj/gaiko/bluebook/1963/s38—5－1．htm。
[49]最早提出“1972年体制”这一说法的是日本东京大学教授若林正丈，他将中日两国政府在“台湾问题”上达成的共识归纳为“1972年体制”，并指出“1971年中国与台湾一进一出联合国之后，中国利用优势的国际地位，对于与其建立邦交关系的国家，要求不得另与台湾缔结政府间关系，并且严格执行”，换言之“中国友邦与台湾并无政府间关系，而仅限以经济为中心的民间关系；对于只有政府才有资格加入的国际组织，台湾仅能以经济体的资格参加，参加的条件、名称等，亦须取得中国的同意”。据此，“关于台湾的国际社会地位，成为某一约定的俗成惯例”，“中国对此感到满意的同时，国际社会秩序亦保持稳定，就其意义而言，形成一种国际体制”，“这一国际体制因取自《上海公报》以及《中日共同声明》发表之年，故称为‘一九七二年体制’”。对此，中国学者金熙德指出，随着国际格局的不断演变及中日关系的持续发展，“1972年体制”又泛指中日关系正常化及稳定发展过程中所达成基本共识框架，即“中日两国政府围绕相互关系中的主要问题——台湾、历史、安全、领土争端等问题的处理原则形成的共识体系”（金熙德：《中日关系：复交30周年的思考》，世界知识出版社2002年版，第88页）。而本书认为其核心内容仍是中日两国在“台湾问题”上所达成的共识，因此文中所提及之“1972年体制”不涉及金熙德先生所指出的延伸内涵。若林正丈「台湾政治の民主化と『72年体制』の動揺」日本国際問題研究所『中国とポスト冷戦期のアジア太平洋地域』日本国際問題研究所、1996年、104、105頁；若林正丈「民主台湾が揺るがす『七二年体制』」『世界』、1996年No．624、148頁。
[50]《中日经济合作应当把眼光放得更远些》，载《周恩来外交文选》，中共中央文献出版社1990年版，第419页。
[51]《以积累渐进的方式推进中日邦交》，载《周恩来外交文选》，中共中央文献出版社1990年版，第342、343页。
[52]［美］路易丝·戴蒙德、约翰·麦克唐纳：《多轨外交：通向和平的多体系途径》，李永辉等译，北京大学出版社2006年版，第37页。
[53]详见本书第五章。
[54]详见本书第六章。
[55]指1975年由时任外相的宫泽喜一关于日本政府就签订合约的四点原则谈话，即：（一）反霸并非针对特定的第三国；（二）并不意味日中两国的共同行动；（三）遵照联合国宪章的精神；（四）不局限于亚洲、太平洋区域，应该在世界范围内守护之。参见林金莖：《梅と桜―戦後の日華関係》サンケイ出版、1984年、432頁。
[56]田中明彦『日中関係 1945－1990』東京大学出版会、1996年、180頁。
[57]参见毛峰：《中日元首出招破政治僵局》，载《亚洲周刊》，2006年10月，第16、17页。
[58]野口武則「中国漁船？尖閣領海内接触：民主？細野氏訪中 日本側、首脳会談模索か」『毎日新聞』、2010年9月30日。
[59]「日中首脳会談へ極秘交渉 仙谷ルート構築」『朝日新聞』、2010年10月6日。