日台航线的“断航”
日台航线问题实质上是1973年2月开始的“中日航空协定”谈判的衍生物，其核心是如何认定日台航线的属性（即是否属于“民间”航线）。交涉从1973年2月至1975年7月，共分两个阶段：第一阶段为“中日航空协定”谈判（1973年2月—1974年4月）；第二阶段为日台航线“复航”交涉（1974年4月—1975年7月）。
根据《中日联合声明》第九条“中华人民共和国政府和日本国政府为进一步发展两国间的关系和扩大人员往来，根据需要并考虑到已有的民间协定，同意进行以缔结贸易、航海、航空、渔业等协定为目的的谈判”的精神，双方均视早日缔结航空协定为巩固两国友好关系的象征。1972年11月，日本派外务审议官东乡文彦为团长，率领外务、运输两省的相关谈判官员飞往北京，拉开了谈判的序幕。[18]当时日方仅从技术性角度思考，乐观估计谈判会很顺利，甚至说出一星期便能草签协定的话。[19]但航空协定因涉及象征谈判双方主权的航权等问题，而颇具政治敏感性。当时，以中国中日友好协会会长身份访日的廖承志看到机身印有“华航CHINA AIRLINES”字样及“青天白日旗”图案的台湾中华航空公司（简称“华航”）的飞机在东京羽田国际机场起降，随即向日本政府提出异议，认为日台航线问题应该加以妥善处理。之后，日本政府在关于“中日航空协定”谈判的记者招待会上公开承认“对台湾的航线是日中航空协定交涉中重要的政治性问题”[20]。于是1973年3月初，在北京举行的第一次“中日航空协定”预备谈判中，中方代表团正式向日方代表团表示，“希望中国民航的班机飞抵东京与大阪之时，不要发生台湾的中华航空与中国民航使用同一个机场这样的事情。”[21]由此可见，日台航线的相关事宜自一开始便是“中日航空协定”谈判中的焦点。这意味着中日航空协定谈判的焦点从一开始便集中于如何处理日台航线的问题上，也昭示着谈判的难度会大大超出日方预估。
从中方立场考量，日本政府取消由日航—华航经营的日本—台湾航线是最为理想的结果。但一则中国并不反对日本同台湾维系旧有的非政治性往来；二则日台航线地位显要，被誉为是日本的“黄金航线”，经济效益十分可观，每年的旅客数量达70万人次，且在日本航空的纯收益上占7%的份额，营业额高达每年134亿日元，盈利超过20亿日元。[22]因此，中国虽然最初也要求日本政府取消日台航线，但同时又表示至少要把华航航线重新安排到诸如名古屋和冲绳等其他日本机场，并取下华航飞机上的“青天白日旗”图案，改以其他标帜替代，至于华航的正式名称——“中华航空公司”可改为“台湾航空公司”之类的名称。此外，中国还要求将华航的驻日办事处移交给当地的代理商。[23]具体而言，中国提出了四项要求：（一）华航飞机不在东京起降，并不再保持飞美的延远权；（二）以其他标帜替代华航机身上的“青天白日旗”图案；（三）华航改名；（四）华航的驻日办事处移交给当地代理商。一言以蔽之，中方要求日台航线只能作为民间航线继续运行，并表示该问题是缔结中日航空协定不可回避的问题。[24]
中国提出要求后，日本立即将这一要求通过“交流协会”理事长板垣修告知台湾“亚协”理事长张研田。台湾当局接到张的报告后立即表示拒绝接受，并饬令张将这一决定传递给板垣。不久，台“驻日代表”马树礼在1973年 3月14日出席“日华恳”成立典礼上也公开表示，“若日本强将中共要求的条件加诸台湾，台湾将取消日本飞机飞越台湾的航空识别区（ADIZ）”[25]，并委托“日华恳”成员、参议员玉置和郎将台湾当局这一官方立场转告大平外相。
从1973年4月末到5月初，中日两国举行了第二次“中日航空协定”预备谈判，双方虽然就早日缔结中日航空协定这一原则立场达成一致，但却在如何处理日台航线的问题上陷入僵局，甚至导致谈判一时中断。为了重启谈判，除了日本外务省之外，连运输大臣新谷寅三郎亦倾向于赞同中国的要求，于是日本开始研究“空港分离方案”。具体而言，日本提出了六点解决方法。
一、政府在缔订日中航空协定之同时，对日台路线（包含双方转站远航权）缔订民间协定以维持之。
二、日航停航日台路线。
三、日本政府不要求改换中华航空的社名与旗徽，但另以政府声明表明立场；日本当局兹往后在言提中华航空时，另以“中华航空（台湾）”表示之。
四、中国民航在成田机场，中华航空在羽田机场起落，成田机场未开放前，两者均在羽田机场起落，其时间由日本予以调节。
五、中华航空先在大阪机场起落，将来由日台协议后移用其他机场。
六、中华航空现有之营业处，办公处及地上服务机构，将另委其他代理店代理之。[26]
对此，马树礼一方面代表台湾当局通过“交流协会”这一渠道向日本提出强烈抗议，并警告日方台湾有可能会中断台日航线；另一方面又敦请“日华恳”的滩尾弘吉、中川一郎等人向大平转达台湾当局的强烈不满，并希望日本不要屈服中国的压力。[27]1973年7月14日，台“外交部”发言人柳鹤图更是就此事正式向日发出严正声明。
在日本与中共的航空交涉过程中，若日本政府真的屈服于中共之压力而让步，竟而出卖中华航空公司在东京—台北间的航权利益的话，我国政府不惜放弃中华航空班机飞往日本及通过东京飞航情报区（FIA，Flight Infor－mation Region）之权利，同时基于相互之原则，亦将采取相对之措施，不允日本民航机飞往台湾及通过我国飞航情报区，亦即日本民航机日后若要飞往东南亚等地，不能在台湾降落，也不能通过台湾所属的航空识别区；若未经许可擅自侵入航空识别区（ADIZ，Air Defense Identification Zone）者，则将以处置来历不明的飞行物体的手段处置之，由此而产生之一切后果，当然须由日本政府自行负责。[28]
台湾的此项声明意味着日航将丧失通过台湾上空飞往香港或东南亚各地之可能，此后日航所有飞往东南亚的班机都要绕飞菲律宾，其损失每年高达61亿日元。基于此，正在因原台驻日“大使馆”馆舍使用权移交问题而强烈抨击日本政府行为失当的“日华恳”立即将注意力转移到日台航线这一问题上来。7月17日，“日华恳”中的31名（众议员26名，参议员5名）鹰派少壮议员又以此为契机，成立了更为激进的“青岚会”组织，其骨干有中川一郎、藤尾正行、玉置和郎及石原慎太郎等人。[29]
不久，玉置和郎就台湾的声明在国会指出，“假若日航被迫不得不绕道菲律宾南端而飞东南亚的话，在时间上就要多费一个小时以上，这一小时之差，旅客便将放弃日航改搭别家公司的班机了。……而事情若延长到海上，中华民国封锁了台湾海峡的话，日本运油的油轮第一个要被迫改道，那对日本整个经济的影响，就不堪设想了。”[30]如前所述，“1972年体制”的基础是日本与中国大陆保持官方关系的“大前提”下，兼顾与台湾发展非政治性往来这一“小前提”。[31]因此，大平外相早在1973年3月7日便在众议院外务委员会进行答辩时即明确了日本政府的立场，即日本政府希望尽可能维持现有的日台航线，但这是以不损害日中关系为前提进行考虑的。[32]随后，大平通过日本驻华大使小川平四郎向中国表示，他决定依据《中日联合声明》的精神，由日本负责解决这个航线问题。[33]由此可见，日本政府的立场是一方面实现缔结中日航空协定，在此前提下极力维持日台航线。
具体而言，日本通过国会中的“亲中派”及“亲台派”议员，分别在东京—北京、东京—台北之间穿梭，分别将三方的意见进行相互传递。1973年7月，日本“亲中派”议员首领、参议院议长河野谦三借访华之际，将台湾所提的四项原则告知了周恩来。台湾当局所提的四项原则正是与中国大陆所提的四项要求针锋相对的，即：（一）中华航空的飞机一定要能在东京起降；（二）继续享有以往的延远权（即经东京再飞往美国）；（三）中华航空公司的名字不能改；（四）飞机上的“国旗”图案不能动。[34]河野并就此与周恩来进行协商，最后双方就上述四项原则达成妥协，即：（一）将中华航空之名，改为其他适当名称；（二）代理店、机场柜台及飞机检修业务，日方如有意代办，可委托日方代理；（三）飞往日本之飞机，不使用“青天白日旗”之标志。[35]由此可见，对台湾的四项原则，中国在两个技术性问题上做了退让，即华航可以在东京起降及保持飞美的延远权，但涉及国家主权的政治性问题依旧坚持原则立场不动摇，即华航必须改名，机身上的“青天白日旗”图案必须去掉。
从1973年9月30日至10月3日，由“恳谈会”所组成的包括自民党各派系71位众参议员的代表团偕同秘书35人、记者15人，出访台湾。“日华恳”是日本最大的“亲台派”议员组织，因此台湾当局经常通过该组织向日本政府传达信息、施加影响，而日本也会通过该组织向台湾当局传递信息。于是大平在他们访台前夕委托代表团的副团长、参议员盐见俊二牵线，与藤尾正行、中川一郎二人晤面密谈了一番。大平将河野与周恩来的谈话内容告知了三人，并拜托他们借访台之机就日台航线问题向台湾当局做说客。藤尾一行抵达台湾之后，与台“行政院长”蒋经国举行了会谈。藤尾告知蒋，此前自民党的航空对策委员会做了一个决定，（一）日本与台湾的航空路线决定维持现状，（二）日本与中共缔订航空协定时，事前应经党部同意。藤尾表示，自民党航空对策委员会这一决定，是有相当影响力量的，日本政府是不能忽视的。之后，藤尾话锋一转，也强调说，第一，尽管大部分议员反对田中政府的决定，但日本和中国建了交，这已是一个既成事实，这一既成事实是不能推翻的了；第二，飞机上的国旗和称号问题，是与建交相关联的。日本既与中国建了交，就不得不以中国飞机为代表中国国家的对象。[36]
面对“日华恳”的游说，台湾当局坚持己见，表示台湾愿就台日航线中的“技术性问题”有所妥协，但涉及原则问题不做丝毫退让。[37]
一、有关日本在东京—台北航线中作为日航的替代而重新组建的公司，我（台“航空局”局长毛瀛初）认为这是可以讨论的技术性问题。然而，我方政府尚未就该立场做正式的决定。
二、我方主张有关民间航空的其他问题维持现状。ブラッグ？キャリアー（代表一国的航空公司）的名称和东京外延至韩国，到美国的就航权等，这些均是原则性问题，我方不予讨论。
三、我方是不会与中共民航进行妥协，准备变更中华航空有关东京路线的航班安排的。
以上是台“航空局”局长毛瀛初阐述的有关台湾当局的立场。之后，无论是台“外交部”新闻发言人柳鹤图还是蒋经国均不断重申台“外交部”在1973年7月14日声明的立场，蒋还对再次访台的藤尾表示，“作为主权国家的日本，应该尊重国际信义，基于日本自身的基本利益衡量问题之轻重，坚持明确的立场。”[38]
当时中国已经和加拿大签了航约，与美国也正在谈判，若不能尽快与日本通航，则其和加、美之间的通航就无法实现。因此，中国要求日本尽快解决日台航线问题，以排除两国签订航约的障碍。但两岸均从“重视原则”角度考虑问题，围绕华航飞机的旗帜标识及名称问题针锋相对，使得意图缔结中日航空协定的同时又维系日台航线的日本进退维谷，与中方的谈判也陷入僵局。最终，大平根据《中日联合声明》关于“台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分”的原则，确定了日本政府的最后方针。
一、日本航空公司放弃台湾航线，把日台航线作为“地方航线”，由另外的公司经营；
二、让中国飞机和台湾飞机分别使用成田机场和羽田机场；
三、关于飞机上的旗子问题，日本只把带有五星红旗的飞机，作为“中国飞机”对待。[39]
1974年1月初，大平趁着“新年假期”访华，并与周恩来举行了会谈。双方均有意尽快签订航空协定，但因日台航线的相关政治性问题而处于进退失据的状态，因此大平劝周恩来说，对于“没有实质意义的名称”，不必介意；如同东京银座一家很大的皮鞋店，店名叫“华盛顿”，这与美国的“华盛顿”毫无关联，美国并不在意。在这种情况下，周恩来同意再次做出让步，表示同意台湾的四项原则，但作为附带条件，也提出了六项条款。[40]
一、以日中共同声明为基础，迅速缔结日中航空协定。同时对日台航线缔结民间协定（包括双方之延远予以维持）。
二、日本方面，不以“日本航空”的飞机，飞行日台航线。
三、日本政府不要求“中华航空”变更其公司名称及旗帜，但对该公司之性质与旗帜，日本政府将以另外之途径表明其立场，日本当局提及“中华航空”时，称为“中华航空（台湾）”。（即大平必须在签订日中航约时发表一个声明，不承认“华航”是代表国家的公司，亦不承认“华航”飞机上的旗帜是代表国家的国旗）
四、“中国民航”使用成田国际机场，“中华航空”使用羽田机场。在成田机场尚未开放使用之前，双方均暂时使用羽田机场，但须错开其起降时间。
五、使用大阪机场的“中华航空”经日台双方之同意，转移到其他机场。
六、“中华航空”在日本之营养所、事务所及其他地勤业务，委托代理店及其他事业单位代理。但须顾及其飞航之安全及工作人员生活之安定。[41]
不久，日运输大臣德永正利将上述六项条款的内容告知了“日华恳”副会长藤尾正行，并由藤尾转告给台湾当局。(https://www.daowen.com)
得知上述六项条款的内容后，台湾当局旋即于1974年1月18日以“亚协”理事长张研田将回函告知“交流协会”理事长板垣修的方式做了如下答复。
中华民国对中日航线（指“日台航线”，下同）之立场系维持现状，从政治观点来看，本案系中华民国与中共之间的斗争问题，根据我方决不与中共妥协之立场，对损伤我国尊严及基本立场之建议，绝不做任何考虑。
有关航线之问题，对16日日本提出之所谓“六条款”，中华民国之答复如下：
一、同意以民间协定维持中日航线，承认双方之延远权。
二、中华航空公司之名称及飞机上之国旗标志继续使用，决不变更，绝不同意日本对中华航空公司之性质及飞机上旗帜将以其他途径表明其立场。
三、坚决反对日本提及中华航空时，称为“中华航空（台湾）”。
四、有关中华航空使用羽田机场及其他技术问题，由中（指“台湾当局”，下同）日两国之航空公司协议后实施。
五、中华航空在日本营业所及其他地面服务改由委托方式一节，我方断然反对。
附带说明：
一、中华民国之基本想法是中日航线系中日两国之问题，主张不应该在第三者无理干涉之下，作任何变更。中日航线如何变更，应由主权国家日本和中华民国商谈决定，不能与日本和中共谈判航空协定之事混为一谈，反对将中日航线如何变更问题作为日本与中共谈判航空协定之条件。
二、中华民国坚决反对任何损伤我国基本立场及尊严之举措，例如：中华航空之后加上括号“台湾”，对名称和国旗发表否定中华民国之声明等。中华民国绝不同意日本对维持所有中日关系一事，须仰赖中共之指示来决定。
三、在“财团法人交流协会与亚东关系协会相互设置驻外事务所之有关协定”第三条第十三项规定：“圆满地维持双方之间的海空旅客运输及有关之通信”，这种“维持”却在中共干涉内政的要求下，要我方一一变更让步，这不成其为“维持”，而是中共假借日本之手干涉中华民国内政，我国绝不容许。
六、对为了中日两国之交流，将大阪机场改为中日双方所同意之起降机场，以民间协定维持中日航线，飞机场之分别使用，“日航”不飞航中日航线等，与其他技术问题，同时交由双方之航空公司商议决定即可，我方为了解决问题已表示诚意。我方的称为“中华航空”（China Air Lines“CAL”），中共的称为“中国民航”（Civil Aviation of China“CAAC”），在名称上全无混淆之虞，将中华航空事务所所委托其他公司，全无必要。[42]
由是观之，台湾当局对于六项条款中所列举的有关航线、飞机、机场等技术性事项的安排，均勉强接受了。但对于日本对华航的性质及飞机上的“国旗”标志将以“其他方式表明日本的立场”一节，表示绝不同意。与此同时，国民党中央常务委员会还召开了临时常务委员会议，就该问题做出了“绝不允许有侵犯中华民国尊严和权益的事情”这一决议，并再次警告日本政府，“田中政府若是在实际上有破坏中华民国和日本之间的航空路线行为的话，我方则一定会彻底贯彻既定立场”。显而易见，所谓“政治性问题”的实质是在当时两岸尚处于国际上中国代表权之争的情况下，国共两党斗争的一种反映。
对国民党中央常务委员会的决议中所谓“侵犯中华民国的尊严”这一措辞，日本一时未能全然领会，遂再次通过“日华恳”的途径进行沟通，并试探台湾的立场有无转圜之余地。但台湾当局却态度坚决，绝不让步。此外，台湾当局为表明已做好随时断绝台日航线的准备，也对美提出了修改台美航空协定之要求，并开通了从台北经关岛到美国西部的新航空路线，以备万一台日航空路线“断航”时能有备无患等等这一新的对日航空权对策。
作为“亲台派”组织，“日华恳”在日台航线这一问题上基本与台湾当局为同一步调，且对大平的做法表示不满。为声援台当局立场，“日华恳”甚至阻挠该方案在自民党内通过，并拒绝党内协调。1974年2月9日，自民党总务会对该问题做出三点党议决定。
一、以日中联合声明为基础，缔结日中航空协定。
二、与此同时，就日台航空路线问题，以民间方式进行处理，并加以维持。
三、为达成以上两个目的，即政府在进行具体的处理时，事前应与在副总裁、党三役协商的基础上加以慎重处理。基于此对围绕1月17日以来进展不顺的日台航线交由党内调整来做最终的决定。
自民党就日台航线问题，进行党内决议后对六项条款表示基本了解。对此，“日华恳”及“青岚会”表示强烈反对，但对于党议也不能推翻，于是他们各自召开大会，协商要“监视政府今后的交涉态度”。[43]与此同时，自民党还制定了“党的决议案不谈及政府方案的六项内容，以口头明确政府方案的‘基本’内容”这一方针后，政府方案才在自民党内获得通过。[44]
大平十分清楚，若按台湾当局的立场，则“中日航空协定”几无缔结之可能。为照顾台湾提出的“中华民国的尊严”，以换取台湾软化立场，大平利用1974年2月27日在第72届国会众议院外务委员会进行答辩的机会，以回答民社党众议员永末英一质询的方式，做了十分微妙的发言。
大平：作为日本的立场，一方面实现缔结日中航空协定，在此前提下极力维持日台航线。当然，因为日中实现邦交正常化，日中之间有着外交关系，日本政府决心维持日台航线也必须得到中国方面的谅解。因为双方的立场观点相差较远，因此就基本性问题必须相互交换意见，为此我访问中国便是想就相互的立场交换意见。
我个人认为必须要缔结日中间的航空协定，但同时亦必须维持日台之间的航空路线。
永末：日本政府于1月17日明确表示，日本政府并不承认青天白日旗是国旗。那么，对那些承认台湾是中华民国的国家或台湾的中华民国政府而言，青天白日旗不就是国旗吗？
大平：有38国承认中华民国政府是代表中国的政府，因此我们并未说出青天白日旗并非国旗这样僭越的话。[45]
与此同时，日本政府将草拟的日台航线民间协议的日本方案[46]交由板垣修飞赴台北，拟与“亚协”展开技术性磋商。但日台航线的焦点系敏感度高的政治议题，在双方没有交集的情况下，根本无法进入技术性磋商环节。因此张研田除了重申台当局立场外，还强硬地指出日本方案“不值得研究”，并表示“航线宁可断，立场决不改”，并让板垣带着原话回国，将这十个字转告大平。[47]
对于台湾当局这样毫不妥协的态度，大平并未改变既定方针，而是按部就班地与中国继续举行谈判，并最终缔结了航空协定。1974年4月20日，日驻华大使小川平四郎和中国外长姬鹏飞在北京签订了航空协定。与此同时，大平按照六项条款的规定发表谈话，“日中航空协定系国家间之协定，而日台间系地区性之民间往来。日本政府基于日中两国之共同声明，自共同声明发表之日以后，台湾飞机上的国旗标志，不承认其为表示国旗，亦不承认中华航空公司为代表国家之公司”，此外“这项宣布只是针对中国，而不是针对台湾或其他国家”。[48]
大平做出上述举措是基于如下判断，首先，缔结“中日航空协定”既是当时中日两国一致认可的原则，同时亦是日本处理两岸外交的“大前提”；其次，诚如台湾学者徐年生所指出的那样，大平认为“经由关岛的航线并无魅力可言，对台湾而言维持日台经济关系仍是最为紧要的”，因而得出台湾不会轻易放弃这条台日之间的“黄金航线”的结论。[49]换言之，按大平的判断，台湾当局之前种种措辞强烈的发言，至多仅是为与中国大陆较劲的“感情用事”，而日台航线属于“黄金航线”，具有重要的现实利益，因此即使与中国缔结了航空协定，台湾当局也不至于不加慎重地断绝日台航线。
然而台湾当局却怒不可遏，在“中日航空协定”缔结的当日即发表声明：
中华民国政府决定中华航空公司即日起停止飞行中日航线；依照国际惯例上之相互原则，日本航空公司的飞机亦应即日停止飞行同一航线。同时，中华民国之航空器不飞越日本管辖之飞航情报区及防空识别区，而日本之航空器亦不准飞越中华民国管辖之飞航情报区及防空识别区。如日本航空器擅自进入上述中华民国之管辖区，中华民国政府将依照国际民航法则及本国有关规章予以处理。由于日本政府破坏中日航线现状所产生的一切后果，应由日本政府负完全责任。[50]
由是观之，大平对时局的判断虽有些“失误”，但一来缔结“中日航空协定”乃大势所趋，二来即使日台航线因此“断航”，但因其属于“黄金航线”，长期“断航”固然对日本损失重大，台湾当局亦要承受巨大损失，因而只要日本事后补救得当的话，日台航线不久必然又会“复航”，与其迟迟不能缔结“中日航空协定”，不如冒着日台航线“断航”的风险（即使“断航”尔后仍可“复航”）而与中国缔结航空协定更符合日本的国家利益。从这个角度而言，日本不惜日台航线“断航”而与中国缔结航空协定未尝不是“两害相权取其轻”的一种外交决断。
最后需要提及的是两岸及日本在日台航线问题上的基本立场表现为，两岸针锋相对，处于“零和博弈”状态，日本则从自身国家利益最大化角度出发，竭力在两岸之间寻找平衡点。日本对台的两条沟通渠道，便在对台交涉中各显职能。
“交流协会”是经双方认可的“半官方”对台窗口，因而负责将中日航空协定谈判中涉及日台航线的情况向台“亚协东京办事处”进行通报，同时接受“亚协东京办事处”的抗议及将台当局声明转呈日本政府。双方交涉人员为“交流协会”理事长板垣修和台“驻日代表”马树礼，因职责所限他们仅扮演将己方原则立场告知对方的角色，其活动因受政府监督和控制，具有公开性、原则性特征。
“日华恳”虽是公开组织，但系众、参两院议员自发成立的组织，其行动不受政府监督和控制，因而具有灵活性、隐蔽性特征。在日台航线问题上，他们一方面扮演台当局在日政界的代言人，不断向大平正芳外相施压，反对中方的要求；另一方面又发挥日政府向台当局传递信息的中介作用。