在野党在国会运作中的作用
如前所述，因自民党的长期执政，诚然在很大程度上弱化了在野党的监督功能，使在野党在国会中未能充分扮演突显政策争论点的角色。但若完全如“国会无能论”所言的那样，则日本的阁法在国会的通过率应该极高，甚至达到100%，如在同为议会内阁制的英国就曾出现过此事。然而实际上，日本的通过率约80%，即使是自民党势力最盛时也未超过86%[26]，且其中有20%—30%做了修改。在国会中，所谓法案未通过通常是指政府因为在野党施加巨大压力或执政党内部团结削弱而撤回法案，但这类失败在日本国会却几乎从未发生过。在日本国会，法案失败多数是在野党采取拖延战术的结果。与大多数其他立法机关不同，日本国会的相关原则，如会期不继续原则（即某法案若在本会期未完成审议则变成“废案”，下个会期必须重新审议）和一事不再议原则（即国会对同一议案做成决议之后，同一会期中不可再度审理，如果某法案被挤出会期之外就无法通过）[27]等的存在，为在野党向执政党叫板提供了很多舞台。
因为这种状况的存在，日裔美国学者望月（Mike M．Mochizuki）研究指出，日本国会充当了将政党之相互作用的架构，通过其路线、手续及机构进行设定的角色，属于“黏着性”的立法机关（“viscous”legislature）。[28]所谓“黏着性”，指当国会要表决法案之通过与否之际，不仅要考虑究竟是否要让其通过，或要给予修正，到底要花多少时间或要给议员多少发言的机会等，即从提案到成为政策之过程中，国会到底做怎样的抗衡等。[29]如前所述，国会组成结构与法案的审议程序妨碍了法案在国会的顺利通过，这给在野党提供了绝好的机会，使得其要阻止阁法的通过比想象中来得容易。从望月的观点来看，日本国会具有极强大的“黏着性”，作为决定决策之机构而不仅获得舆论高度的支持，而且也具有变换政策之高度能力。望月做此判断是基于日本国会会期短，两院制，以及委员会制等制度上的条件，及国会内部的全场一致路线等惯例与先例。[30]
日本国会的会期可分为“通常国会”、“临时国会”、“特别国会”三种。宪法第52条与国会法第2条规定，“通常国会”于每年12月召开，会期150天（国会法第10条）。而“临时国会”的召开则有如下几种情形：（一）内阁认为有必要召开时；（二）两院中的任何一院之议员提出此项要求，而其人数占各该院之议员总数1/4时（宪法第53条）；（三）因众议院议员之任期届满而举行改选时（国会法第2条第三款）；（四）举行参议院一般选举时召开（国会法第2条第3款）。至于“特别国会”，则当众议院因解散而举行全面改选时召开（宪法第54条）。
日本通常每年都召开一次“通常国会”。按规定，“通常国会”每年可以延长一次，但时间不得超过本身会期的60%，即90天。而临时国会则每年可召开一至两次，具体情形须视当年情况确定。平均而言，日本国会每年举行会议的日数为223日。[31]虽然这个时间相较美欧各国并不算短，但因这个时间是被分成几个会期进行的，每个会期的时间则相对显得短促。而就是在相对短促的会期中，还会遭逢各种休会期，实际时间更为短暂。如日本“通常国会”召开的时间是每年的12月，而每年12月底至1月底的一个月是自然休会期。此外，每年4月底到5月初的黄金周也是自然休会期，再扣除周末休会及其他休会期，国会共约有50天处于休会状态。
召开“通常国会”的第一个目的在于预算的审议、裁决，因此修会期结束后首先审议的必然是每年的预算案，然而每年4月1日又是新的财政年度，预算案必须在此之前审核通过，其时间之仓促可见一斑。在通常情况下，在审议预算案时，不对其他的一般法案进行审议。而一般法案的审议惯例实行定例日制，实际上法案审议每周仅有两次。这样平均算来每个一般法案的审议日期不过12日而已。[32]再加上会期不继续原则，更便利在野党能以“时间”为武器与执政党在国会中加以周旋了。
20世纪60年代以前是日本国会朝野对立严重的时期。执政党不顾在野党的激烈反对，在国会审议委员会上动议将审议中的重要法案直接在全体会议上提出，在野党便会在表决时间上大做文章。如在听取委员长的中间报告后立即进行表决的方法，在野党会连续发动各种不信任案和其他动议，采取所谓“牛步战术”（牛歩戦術）加以抵制。“牛步战术”的名称由来指在进行记名投票时，在野党的议员行动如牛一样缓步前行。[33]这种战术亦被称为“梅雨投票战术”（さみだれ投票），指的是国会中的投票行为如同阴历五月的梅雨一般淅淅沥沥，没完没了，耗费很长时间（赞成白票，反对蓝票）。[34]而作为反制策略，自民党则会提出要求限制发言时间或要求终结讨论的动议，结果导致全体会议场面混乱，甚至一连几日不眠不休，出现所谓的“彻夜国会”。[35]
此外，日本国会效仿美国实行常设委员会制度。根据国会法第40条规定：国会为使其运作更有效率，在众参两院分别设立众多委员会，令其从事法案的审查和调查国政。这些委员会均以对应政府机构方式设置，自2001年日本内阁实现精简以来，众参两院各有17个常设委员会。众议院每个委员会由20—50名众议员组成；参议院的委员会则由10—45名参议员组成。各委员会的成员由各党在众参两院中议员席位按比例分配，而委员长人选虽表面由各成员推选，但其实主要是由占国会多数议席政党的议员出任。日本国会的常设委员会制度效仿的是美国，但其运行模式却是美英混合式。美国式的委员会制度重点为：以议员立法成为立法中心为前提，并通过委员会的审查，将许多议员的要求汇合成为一个法案，将其目的放在立法功能之上。而同为议会内阁制的英国，阁法是立法之中心，在野党议员通常在议会的全体会议中对法案进行审查，并提出问题，以对内阁进行监督及与执政党进行抗衡。[36]日本规定所有众参两院的国会议员必须参加到委员会中去，而所有法案必须经过委员会的审核。各委员会的运营则由该委员会的委员长和各党按国会席次比例的推选的理事组成理事会进行，运作的方式则是相互协商。按常年惯例，理事会的运营必须朝野政党协商一致，即所谓的“全场一致”的原则。这一原则虽非成文规定而仅是一种君子协定，是对战前的各派交涉会“全场一致”规定的一种习惯承袭，但在战后的日本国会实质上却已是因俗成习了。[37]而如果实在不能取得一致，委员长则决定召开委员会大会与审议法案的日程等。[38]在日本，任何提交国会的法案必须先提交给委员会，经审议后才在全体大会上提出。如此一来，国会的各常设委员会实质上成为朝野政党直接交涉、协商的场所，因此其功能比国会的其他机构都要高。
如前所述，自民党可以在会期之始将重要法案列入议程而拟予审议，则其为处理法案之可控制时间（disposable time）便多，在野党想控制可处分时间的意图便会发生困难，且无论在全体大会中如何采用“牛步战术”，也无法长久持续下去。因此，国会常设委员会中所谓“全场一致”的原则便成了在野党掣肘自民党的另一“法宝”。(https://www.daowen.com)
当然，上述制度性规定、惯例及在野党的战术并不能成为执政党实现自己政策目标的致命障碍，因为执政党依靠自己拥有的多数席位可以为通过某项法案而大幅度延长国会会期，也可以利用“中间报告制度”将正在委员会审议的法案直接提交全体会议审议、表决。执政党还可以利用议长权限动用“院内警察权”排除在野党的封锁，可以动用议长权限限制投票时间，可以动用议长的“议事整理权”排除不信任案的干扰而直接审议有关案件。另外，执政党可以利用多数席位强行通过某项法案等。但是尽管如此，进入20世纪60年代中后期后，朝野政党还是逐渐出现缓和的倾向，即自民党更多地采取妥协方式，在野党也从体力抵抗转移到拒绝审议方式，迫使执政党接受自己的修正要求。如执政党与在野党均在国会活动中采取了较为灵活的态度。首先政府与执政党常常使自己提出的法案带有更大的弹性，以便在必要时对在野党做出某些让步，即接受在野党的修正要求，争取在野党，至少部分在野党的支持。[39]
这种情况的出现，首先是媒体的作用。朝野政党无休止的争斗，通过媒体的报道为广大国民所洞察。日本传统的政治文化是强调“和”，对国会这类针锋相对的做法一感到不适应，二会引发不满。执政党与在野党一再重演毫无妥协余地的对立，也会使日本的政治可能更充满杀伐之气，社会内部的裂痕将更为加深。因此，国民既对执政党霸道横行的做法感到不满，也会对在野党不顾一切的反对，甚至挑起物理性的冲突（肢体冲突）大加反感，而这一结果定然在选票上有所彰显，这使得朝野政党不得不有所顾忌。因此实际上，无论是执政党的强行通过，还是在野党的“逢案必反”（何でも反対する），都将为自己的行动付出政治代价，即这些行动将会直接影响到本党在未来选举中的成绩。
其次，对自民党而言，如果完全将在野党排斥在外，进行强行表决的话，之后的国会审议也会一片混乱，要恢复正常状态，需要花费大量时间和精力。有时甚至必须由议长和在野党领袖出面调解才行。从费用对效果的损益考量来看的话，这是弊大于利的。于是，内阁、执政党在不强行表决而想通过重要法案的时候，或与在野党进行交易，或听取在野党的相关意见，以给足在野党颜面，换言之即朝野政党必须探求妥协的途径。要么对在野党的意见部分进行采纳，对法案进行修正，或窥知在野党的修改意见，提前对法案进行相关修改，还可以以通过在野党希望早日通过的法案为交易，通过重要法案等等。
对在野党而言，由于长期在野执政无望，政策形成能力弱化，相比一味的“逢案必反”，不但无济于事，且影响其支持率，因此如何有体面地打败仗是不占多数议席的在野党唯一需要考虑的道路。于是要么在原则上对支持民众表示会“反对”，要么因为事先知道即使反对也不会成为废案的话，作为次善的选择，向执政党提出修改意见，以达成妥协。这样的话，从在野党的立场出发，也就保住在野党的颜面了。
如此一来，在整个国会运作中，朝野政党“一方面彼此斗殴，另一方面握手”，国会运营基本上是在朝野政党意见一致情况下进行表决的，无论是在野党，还是执政党，对这一点都是心知肚明的。因此，日本的国会运作不但被讥为“餐厅政治”，且一直有被认为系以“国会对策费”的名义的金钱往来，这些都是公开的秘密。[40]某些情况下，朝野政党在背后其实已经就法案达成了妥协，但表面上还是要故意“做出反对的样子”，或“演一场给支持者的戏”。[41]
在议会内阁制国家中，政府是由议会的多数派组阁的，因此议会的优势成了政府权力稳固与否的基础。在政权交替可能性极高的国家（如英国）中，政府可借国会内部多数派的协助，做自己想做的一切事。在这种情形之下，多数派可获得一切利益，少数派所能获得之利益则几乎等于零。因此，少数派欲实现其政治意志唯有在选举中获得多数派之地位，成为执政党才能将之付诸实施。这种情况下，国会便成为批判政府政策——亦即成为在野党与政府，执政党尖锐对立的场所。[42]因此，日本国会的运作模式固然会被诟病为“幕后交易”、“黑箱操作”，遭到“执政党与在野党相互勾结、串通”之批判，但从某种程度上而言，这恰是日本传统的“合意政治”文化在现代制度下的运用，从客观效果来看，它使国会里的执政党与在野党之间的对立情形减弱，对日本政治之安定亦有所贡献。[43]
综上所述，解构日本政治结构，应该从日本的历史传统、制度建设与政治现实三个面向，进行纵横结合的分析。从“建前”角度而言，战后日本确立了“国会中心主义”，采取的是议会内阁制，内阁是由占国会多数议席的政党组成，内阁对国会负有连带责任，内阁不啻为国会的一个行政委员会，国家的一切大权掌握在国会手中。基于此，在政党、国会与内阁三者关系中，国会高高在上，政党必须要经过国会选举，在获胜的情况下，借由本党的国会议员组成内阁，将党的政治意志升格为国家政策。因此，决策权掌握在执政党国会议员的手中。从自民党长期“一党优位制”的现状考察，一方面日本政治结构形成了以自民党为中介，党、政、议“三位一体”的权力与决策模式。在这模式中，自民党是主导力量，它架空了议会原有的功能与作用，国会基本上仅是对自民党政党意志“注册”和最后公布的机构，议员在国会中的表现也是政党意志之体现；另一方面，它使得朝野政党出现表面对立，暗中妥协合作的现象，这随之出现了在日本大多数政策课题的立案与部分审议过程是在国会之外非正式场合以非公开方式进行的，这才是“本音”。