日本“政经分离”方针的特征及困境
胡锦涛总书记在纪念《告台湾同胞书》发表30周年座谈会上的讲话中指出，“1949年以来，大陆和台湾尽管尚未统一，但不是中国领土和主权的分裂，而是上个世纪40年代中后期中国内战遗留并延续的政治对立，这没有改变大陆和台湾同属一个中国的事实。两岸复归统一，不是主权和领土再造，而是结束政治对立。”[37]由此可见，尽管大陆与台湾目前尚未统一，但并不意味着中国的主权出现分裂，世界上只有一个中国这一政治现实不容忽视。然而，日本的逻辑却是所谓的“一个中国”事实上存在着两个政权，一个是中华人民共和国，另一个是“中华民国”，或者说一个是代表“一个中国”的中华人民共和国政府，另一个是代表“一个台湾”的“中华民国”政府。[38]换言之，日本认为中国的主权是分裂的，分别由中华人民共和国政府代表中国大陆，“中华民国”政府代表台湾。
从日本的立场考量，希望两岸尚未统一的状态一直持续下去，这样日本不但可在两岸之间同时获利，亦可利用与其中一方的关系去掣肘另一方，以为自身获取最大的国家利益。诚如前首相小泉纯一郎的智囊北冈伸一所言的那样，如果不管是否可以实现，台湾独立且为亲日之国最符合日本利益。[39]因此，当日本与台湾当局签署“日‘华’条约”之后，作为政府的立场日本是反对希望渺茫且可能引发东亚“热战”的蒋介石所谓的“反攻大陆”政策的。同样地，中日自实现邦交正常化以来，日本也仅是对中国政府“台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分”的立场表示给予“充分理解与尊重”，至于对岛内的“台独”分裂势力，日本的立场也仅限于“不支持”。一言以蔽之，日本政府最希望的是能以“两个中国”或“一中一台”的方式来解决台湾问题。
显而易见，日本这一“理想状态”是从根本上违背了“世界上只有一个中国，大陆与台湾同属一个中国，中国主权和领土完整不容分割”这一基本政治现实的。众所周知，自1949年以后的三四十年间，台湾当局虽然不承认中华人民共和国政府代表全中国的合法地位，但也坚持台湾是中国的一部分、只有一个中国的立场，反对制造“两个中国”和“台湾独立”。[40]更为重要的是，中国大陆方面一直是坚决捍卫一个中国原则的，反对包括“两个中国”或“一中一台”在内的任何形式的分裂行径。正如胡锦涛在十八大报告所指出的那样：
解决台湾问题、实现祖国完全统一，是不可阻挡的历史进程。和平统一最符合包括台湾同胞在内的中华民族的根本利益。……我们坚决反对“台独”分裂图谋。中国人民绝不允许任何人任何势力以任何方式把台湾从祖国分割出去。“台独”分裂行径损害两岸同胞共同利益，必然走向彻底失败。全体中华儿女携手努力，就一定能在同心实现中华民族伟大复兴进程中完成祖国统一大业。[41]
由是观之，两岸在“一个中国”的原则立场上是存在一定程度的共识的，否则很难理解为何海协与海基两会能在1992年达成口头的“九二共识”，更无法想象为何自马英九上台以来，两岸情势能出现重大改善，不但实现了“大三通”，签署了ECFA和18项协议，并开启了大陆居民赴台湾自由行的序幕。因此日本若当真从“理想状态”出发处理对华外交的话，只会导致两国关系彻底破裂，造成对两国均不利的下场，更遑论在两岸同时获利。因此，“理想状态”也仅是日本一些不负责任的政客及右翼学者挂在嘴边的说辞而已。
然而，两岸尚未统一且政治上一直处于“零和博弈”的状态也使得日本在处理对华关系上面临“两难”：一方面日本政府在政治上承认两岸其中一方的同时，只能与另一方保持非官方的往来；另一方面没有与日本建立官方关系的另一方会千方百计地提升与日本的实质关系，意图寻求突破，而这又必定会遭致另一方的强烈反弹。
显然，这一“两难”的两个端点即两岸方面定义的“一个中国”与“两个中国”或“一中一台”。而概括两岸对“一个中国”的定义，可以得出两点：一是作为一个主权独立国家的中国，世界上只有一个；二是大陆与台湾同为中国领土不可分割的一部分。不同点则在于，两岸均坚持各自的政府是代表全中国的唯一合法政府。
表3－1 两岸对“一个中国”定义之异同
中日关系的重要性与复杂性使日本在处理这一“两难”时，没有美国那般“作为独立战略行为者的正当性（legitimacy as an independent strategic player）”，而为了在两岸同时获利，日本采取了清晰与模糊并存的政策，对“一个中国”进行了最符合日本利益的定义，展现出一种“非战略性安全方针（non－strategic security orientation）”的态度。[42]具体而言，以1972年中日实现邦交正常化为界，无论是之前的台湾还是之后的大陆，都坚定不移地要求日本承认“一个中国”的原则，不与另一方建立官方关系。但日本针对两岸尚未统一的现状，以实现自身国家利益最大化为基轴的角度出发，对“一个中国”进行了最符合日本利益的定义。相比两岸对“一个中国”的定义，日本的定义一部分清晰，一部分模糊。清晰的部分是从1952年4月28日的《日“华”和平条约》签订到1972年9月29日中日共同发表联合声明期间，日本政府承认“中华民国”政府是代表中国的唯一合法政府。1972年9月29日至今，日本政府承认“中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府”。正如台湾前“驻日代表”林金茎所指出的那样，日本从承认台湾当局到与新中国实现邦交正常化，其实质只是改变政府的承认而已。[43]
模糊的部分在于，在签订“日‘华’条约”之际，日本拒不接受台湾当局提出的领土包括大陆部分的说法，将台湾当局提出的“关于‘中华民国’之一方，应适用于现在在‘中华民国’政府控制下‘及’（及び）将来在其控制下之全部领土”中的“及”字改为“或”（又は）字。[44]之后在签署《中日联合声明》之际，对于中国政府反复强调的“台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分”这一立场，日本政府则表示“充分理解与尊重”（十分理解し、尊重し）。换言之，在与台湾当局保持“外交关系”时，日本并不认可台湾当局所谓的领土包含中国大陆的说法。而中日实现邦交正常化之后，日本仅是对中方关于“台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分”的立场表示“充分理解与尊重”，但并非承认。台湾学者何思慎指出，“就台湾问题，日本充其量只能在政治上以拐弯抹角或所谓‘所造性的模糊’之方式，以‘理解并尊重’的字眼带过。同时，亦为断交后的台日关系发展留下转圜之余地。”[45]
如此一来，从日本政府的立场来看，自1952年的“日‘华’条约”签订以来，日本的官方立场是一直奉行“一个中国”的政策。唯一所不同的是，以1972年的《中日联合声明》签署为标志，日本政府对“中国”的承认由台湾当局改为大陆而已。但从大陆的立场而言，此一做法无疑是在“一个中国”与“两个中国”或“一中一台”之间游走，以在两岸之间为日本获取最大利益而已。(https://www.daowen.com)
具体而言，日本在战后处理对华关系时一直奉行着“政经分离”方针，一只手在耍政治手腕，另一只手在耍经济手腕，以在两岸双边同时获利。有关“政经分离”的说法，在官方层面是1952年10月28日，由吉田茂在国会答辩时首次提出的，即日本政府将“发展日中关系建立在基于通商贸易的考虑上”，“把政治关系与经济关系区别开来处理，谋求无邦交情况下推进与中国大陆的贸易关系”。[46]而据中国学者李恩民的考证，“政经分离”最初并非日本政府所提出，也不是一种政策，而是由日本民间商界人士所提出的一种想法：日本应该在美国允许的范围内与中国从事经贸交往，与政治没有多大关系。这种设想既符合日本民间团体对华开展经济交流的愿望，也符合中国最初希望借此打破西方对华禁运封锁政策的愿望。[47]“政经分离”正式作为日本政府的施政方针，则最早出现在1963年8月发行的《外交蓝皮书》中。[48]
至于对“政经分离”的认识，应当从以下两个面向来看待：首先，“政”指的是日本只能与两岸的某一方维持官方关系，这构成了日本处理对华关系的“大前提”，而“经”则意味着日本在与两岸的某一方维持官方往来的同时与另一方维持并发展在经贸、体育、文化等非政治领域的关系，故属于“二轨外交”的范畴，是“小前提”。日本为谋求在两岸同时获利，因此从横向看，大小前提是同时存在的。其次，由于“政”、“经”分属战后日本处理对华关系的大小前提，其层次性决定了在纵向上“小前提”是对“大前提”的一种辅助和补充，不能与“大前提”相冲突。
进一步地，从1952年签订“日‘华’条约”到1972年中日实现邦交正常化期间，日本对两岸外交的基轴是以日台保持“官方往来”为“大前提”，同时又按“政经分离”的方针与中国大陆展开经贸、文化等非政治性的接触为“小前提”。这一框架主要由“日‘华’条约”所奠定，因此可称之为“1952年体制”。与之对应的是，自1972年的《中日联合声明》签署至今，日本对两岸外交的基轴则以与中国大陆建立外交关系为“大前提”，同时仍按“政经分离”的原则与台湾维系并发展经贸、文化等方面的往来为“小前提”。相比前者，这一框架主要由《中日联合声明》所奠定，遂可称之为“1972年体制”。尽管这两个时期的大小前提有所颠倒[49]，但“小前提”服从“大前提”，大小前提同时存在的框架是“1952年体制”与“1972年体制”共同的特点。
图3－2 战后日本处理对华关系的特征
图3－3 战后日本对华外交中奉行的“政经分离”原则
综上所述，面对两岸尚未统一的现实，日本的“理想状态”是“两个中国”或“一中一台”，但在现实中无实行之可行性的情况下，转而提出“政经分离”的原则。但尽管如此，“政经分离”在施行过程中是无法做到全然的“政治归政治，经济归经济”的，这是由两大问题造成的。首先，作为国家的一项对外方针，这本身即已蕴含了政治意味，加之很难有不与政治发生联系的纯经济行为。因此，日本在与中国进行经济交往中不可避免地会遭遇政治瓶颈。这时日本政府面临如何做好政治与经济的切割问题。其次，“政经分离”是日本单方面的对外政策，对此无论是大陆还是台湾当局均未予以承认。如中日未实现邦交正常化之前，大陆出于对当时中日关系所处的现实困境的考量，虽然也十分欢迎两国开展民间贸易，但运用的方针是“民间先行，以民促官”，对日本的“政经分离”原则从根本上是反对的。对此，周恩来曾明确指出：
池田首相说的“政治和经济分开”，基本上我不同意。为什么呢？因为如果同意了，就等于承认日本政府所谓中国只是在经济上代表大陆。这样就形成“经济中国，政治台湾”，不但中国人民不赞成，日本大多数的人也是不赞成的……如果是“政治新中国，经济台湾省”，那倒还讲得通。[50]
中日实现邦交正常化之后，大陆方面照顾到日台长期以来的经贸往来，并不反对日台继续从事经贸往来[51]，但台湾当局却不断寻求台日之间能在政治层面上有所突破。由是观之，无论是中国大陆还是台湾当局对“政经分离”原则均持反对态度。因此，相比前者，后者才是“政经分离”面临的最大挑战。
在这种情况下，日本有必要对“政经分离”原则做进一步的修正。从1952年至今，一方面日本的官方立场一直是奉行“一个中国”的政策，可以说这是对两岸提出的“一个中国”原则所进行的回应。另一方面，如众所周知的那样，日本基于自身国家利益的考量，在官方立场上承认两岸的其中一方的同时，依照“政经分离”的原则，与另一方保持经贸等非政治领域的密切交往。而在另一方不满仅限于经贸往来的情况下，日本则以“根回し”、“お膳立て”、“建前”、“本音”等非正式外交运作方式来对“政经分离”的原则做出一定的调整。