日本“议员外交”的内涵与性质
现实主义理论认为，国际体系的结构决定了一个国家的命运，因而忽略了一国的文化传统、政治结构等国内情况对该国对外关系的影响，进一步更认定非正式的“民间外交”只能充当官方外交渠道的辅助角色。而实质上，历史、传统、国民性等国内因素会对一国的外交政策带来重要影响，所谓“通常而言一国的外交，是该国与民族的对外政治性发言。因此一个国家、民族的独特世界观、使命观在外交中形成的意识形态性的因素，通常会成为该国对外活动的最高指导原则”[25]。一言以蔽之，外交反映了“文化熏陶下的行为及思想模式”[26]。之所以如此，因为文化是指人类社会在其历史发展过程中所创造出来的物质财富与精神财富的总和，它产生于一定的经济基础，不但为经济基础所决定，在一定条件下又反过来对其产生某种制约作用。[27]换言之，考察一国的外交模式，国际的普遍通则固然重要，但外交也反映了各国自身文化熏陶下的行为及思想模式，因此某国在外交中表露出自身独特的行为方式也不可忽视。在研究日本外交特征时，研究者便十分关注他们经常表露的自身独特的外交行为方式。[28]
本书的研究对象是考察战后日本对两岸外交政策的特征。面对两岸尚未统一的现实，最符合日本国家利益的是“两个中国”或“一中一台”的外交政策，但两岸之间“非此即彼”的对立状态导致日本只能与两岸的某一方建立外交关系，且要承认这一方是代表中国的唯一合法政府，即“一个中国”政策。但这显然不符合日本的国家利益，作为对应，日本提出了一种“非战略性安全方针”（non－strategic security orientation，即一种后发的、应对型战略方针）。
日本参议员兼学者的武见敬三认为在冷战的背景下，日本这种“非战略性安全方针”在处理两岸关系时，形成了“事实上的两个中国政策”（de facto “two Chinas”policy）。这实际上是日本因应冷战这一国际环境而采取的策略，一方面在日美安保的架构下日本不得不选择台湾；另一方面，美国的“围堵中国”政策并不符合日本的利益，既然两岸的问题超过日本的处理能力，日本自然认同如能同时与台湾和大陆都保持良好关系才是最明智的决策。如日本政府虽于1952年4月迫于美国的压力和台湾当局签订了“日‘华’条约”，但尽量缩小条约的适用范围，以保留未来和大陆发展双边关系的余地。最后，武见进一步指出，在“与台湾缔结和约，以及尽量与中国保持友好”的拉锯中，日本对中国问题采取模糊化的处理，在态度上近乎认同“两个中国”，但这并非日本主动的战略性选择，而是顺应国际情势，不得不这么处理的自然反应。[29]
从战后日本与两岸的外交交往过程来看，自1952年4月“日‘华’条约”签署到1972年中日实现邦交正常化，直至今日的60年中，日本先与台湾当局“签约”，后与大陆签署“联合声明”，在官方层面均是只与一方维持正式的外交关系，而与另一方保持非政治的往来，这即是所谓的“政经分离”原则。在冷战伊始，日本迫于美国压力选择了台湾当局，但从自身国家利益考量，与大陆开展了经贸、文化、体育等方面的往来。中日实现邦交正常化之后，对日本而言只是对中国政府的承认转换了对象，从台湾当局变成了中国大陆，但着眼于日台的实质关系，日本并未中断双方在经贸、文化等非政治议题的往来。因此从该意义上而言，“政经分离”原则是贯彻始终的。
然而，日本面对的两岸除了尚未统一之外，政治上处于“零和博弈”的现状也是不容忽视的，这直接导致了日本的“政经分离”政策在落实之际遭遇瓶颈。其主要的体现为，未与日本建立外交关系另一方并不甘心仅维持与日本在非政治领域的往来，而要千方百计地提升双边的政治往来层级，但日本若明目张胆地抬升官方关系，势必会遭致与日本建立了正式官方往来的一方的强烈反对，甚至会使双方关系完全陷入僵局。如中日在实现邦交正常化之前，日本与台湾当局建立外交关系的这种状态属于一种不正常状态，但大陆照顾到日本所面临的现实困境，采用了“民间先行，以民促官”的方式，与日本开展民间贸易。待到日台“断交”之后，台湾当局则是处心积虑地注重双方能在政治领域有所突破。尤其在岛内分离势力日益猖獗，日本政治右倾化日益严重，中日之间结构性战略矛盾日益凸显之际，双方更加注重在政治方面的接触。由是观之，日本在与两岸进行外交往来时也并非完全按照其设定的“政经分离”原则实施的。换言之，日本在现实层面所采取的政策是对“政经分离”原则有所修正的。
在既需要政治接触，又不能由官方出面的情况下，日本以非正式外交的模式，通过政府以外但又与政府有千丝万缕联系的“民间人士”出面进行外交活动，既满足了未与日本建交一方意图政治接触的要求，也降低了由政府直接出面而引发的外交危机的政治敏感度。可以说，这种情况是未建立外交关系的双方（国际上公认台湾并非是一个国家，但日本在实际交往中经常将之视为一个独立的交往实体）在进行涉及政治接触的情况下，不由政府直接出面而改用非正式外交模式的一种实例。相较于前者将非正式外交定位为“二轨外交”，其功能属于“一轨外交”的辅助作用的通则案例，后者属于特殊案例。在后者的情况下，非正式外交发挥着重要的作用，其重要性甚至不亚于正式外交。笔者认为，通过这种形式，日本一方面对“一个中国”原则有所回应，另一方面是其从自身国家利益出发，找到了在两岸同时获利的一种途径。
战后日本的宪法确立的是国会中心主义，强调主权在民，而国会议员恰是由选民选举产生的民意代表，加之在议会内阁制国家当中，政府由国会多数党派组成，首相及大部分的阁僚均由国会议员组成。因此国会议员不但地位尊崇，且与日本国内的“政”、“官”、“财”三界均有密切联系。此外在通常情况下，日本是将国会议员（不包括出任行政职务者）视为“民间人士”，他们所进行的外交活动应划归非正式的民间外交范畴，但因国会议员身份的特殊性，故属于民间外交中的特殊类别。而从作为民间外交执行者的角度而言，本书是以“议员外交”为研究对象的。
“议员外交”，顾名思义指的是以议员（主要指国会议员）为主体的外交活动，通常可分为个人行为与团体行为两种。两者的区分不但指数量寡众，还以是否体现团体意志（如政党意志）为衡量标准。而后者又可分为单一政党和超党派行为两种，其主要特征有：第一，主要成员为国会议员，主要活动场所为国会；第二，其活动主体既可以是个人行为，也可以是团体行为，既可以是代表单一党派的利益进行活动，也可以是代表超党派的利益进行活动；第三，由于其成员的特殊性，他们所进行的外交活动，既不属于国家之间的正式官方外交，但又不同于一般意义上的民间外交，应该属于半官方外交。[30]换言之，“议员外交”的活动主体既可以是个人行为，也可以是团体行为，既可以是代表单一党派的利益进行活动，也可以是代表超党派的利益进行活动。其活动方式主要有“国会提案式”和“穿梭外交式”两种。
“国会提案式”的活动场所主要是国会。在代议民主制中，国会是社会履行民主权利、参与国家管理、监督国家活动在制度层面的重要保障。这意味着国会的主要职能是监督政府，发挥制衡行政权的作用。而作为内政外延的外交，能否维护本国利益，是衡量外交成败的唯一标准。但对于国家利益的解读，不同利益集团之间也有所差异。在这种情况下，国会议员或将外交对象通过院外集团游说等的成果，或将所属政党异于政府的某项对外政策，或将反映某选区特殊的对外需求等，通过向国会提案的方式，以实现对政府施压或推动政府通过某项对外政策的目的。这类“议员外交”在国会拥有“半自主”外交权的“二元民主”架构下的总统内阁制国家中体现得较为明显。而由于这类国家的政党意志相对薄弱，议员个人受党的束缚较少，“议员外交”也以个人行为居多。
而在议会内阁制国家中，由于内阁是由占国会多数议席的政党组成，这种“一元民主”的政治架构导致了一方面国会属于应答式的从属模式，其决议多数是体现政府（执政党）意志，另一方面这类国家的政党意志较强，党属议员受党的约束很大，其在国会的活动基本为所属政党的意志体现。因此，这类国家的“议员活动”以“穿梭外交式”为主，活动主体也多为某一政党的团体行为，其内涵类似“政党外交”。
表1－1 不同国家“议员外交”的特征
这两类国家中，前者以美国为典型，后者的代表是英国。日本属于议会内阁制国家，因此尽管不能否认日本也有“国会提案式”的“议员外交”存在，但一来这些议案数量稀少，二来其或是日本政府默许或是暗中支持但不便公开表态的事务性议案，故这一方式并非日本“议员外交”的重点。而与英国相比，日本“穿梭外交式”的“议员外交”又以超党派行为最具特色，因此本书遂引入“议员外交”，而弃用“政党外交”概念进行分析。[31]
在对华“议员外交”方面，主要是通过其在两岸的外交活动来实现一定的外交目标，有时甚至与政府互为表里，上演一场“双簧”表演。那么造成这一状况的根本原因是什么呢？对此，本书主要是从日本的国会政治中探究其根源的。日本属于内阁议会制国家，国会议员在国会的活动从本质上讲是其所属政党意志的一种反映，这即意味着议员个人意志受到所属政党的极大束缚，加之自“1955年体制”以来自民党长期“一党优位”所导致的“党高政低”现象，使得日本国会审议的议案多为政府提出的“阁法”。这种情况导致：第一，日本国会通过的决议多数是体现政府（执政党）意志的；第二，日本国会议员受党的约束很大，其在国会的活动基本上是所属政党意志的体现；第三，朝野政党通过非正式运作经常暗中实现某种合作。因此，本书考察的重点是日本国会议员在两岸展开的一系列非正式外交。
具体而言，这一外交活动中的“非正式”方式也是花样繁多，其主要是以一种常人无法窥视的隐蔽方式如“黑幕”（kuromaku）一般悄悄进行的，其中最突出的有“根回し”（nemawashi）、“お膳立て”（ozendate）、“本音”（honne）和“建前”（tatemae）等等。所谓“黑幕”，最初出现在日本的歌舞伎中。在歌舞伎剧场里，有一些非正式演员。他们布置舞台，并当众协助正式演员，但他们并不被视为演出的一部分。尽管观众能看见他们在舞台上，却往往对他们视而不见。这些人因为身穿黑衣，故被人称之为“黑幕”。[32]由此引申开来，“黑幕”意指在正式决策机制之外的非正式角色与组织。台湾学者何思慎指出，“不论从社会的层面，或是从政策决策者的层面来看，日本皆是重视人脉的国家。不论是以地缘、血缘与同学会等形成的就业、婚姻及客户关系之居中斡旋，亦或是被‘义理’（giri）、前辈后辈关系所缠绕的私下团体聚结皆十分地兴盛。日本人即通过此建构个人信赖关系乃至个人的利益分配体制。因此，在日本政策决策中，不可忽略此种居中协调的非正式中介角色。而此种中介者在整体决策机制中发挥着类似润滑油的功能，而这亦符合日本之决策者喜好‘根回し’或‘お膳立て’之沟通方式。”[33]
“根回し”原意指为了要移植根须繁杂且入泥甚深的较大树木时，因为一次性移植比较困难且容易造成树根的坏死，于是人们会在移植树木前的一两年之前先在根须周围松松土，以利于移植树木，因此原意可翻译成“修根或整根”。而引申义为在交涉和会议等场合中，为了让事情运作顺利，事先进行疏通之意。“お膳立て”指对即将着手进行的事做准备工作之意。由是观之，“根回し”与“お膳立て”意思较近，均可代表着幕后或事前协商的过程，包括与各有关方面商谈，以便使彼等都有接受某一计划的思想准备。但此过程的目的并非如西方那般，是要民主地征求不同意见，甚至是反对意见，而是让彼此相互理解，并使持不同意见者保全面子的一种方式。通过这样的折冲程序可避免公开的对立，更加容易获致共识与妥协。一般的日本人也在这样的环境下，习惯于敏锐地察觉客观趋势，并相应地调整自己的思想。因此，与西方社会不同的是，日本人的思维方式并非完全理性与合乎逻辑的，这种顺从的日本文化构成了一种普遍的、有说服力的信条，其灌输集体意识，支持并捍卫各种政治安排。[34]在日本式的政治决策过程中，多数情况下是以“全场一致”（満場一致）的方式运作的，故共识的形成即成为决策时的重要条件。在这种情况下，日本人便多采用“根回し”或“お膳立て”的方式以作为达到“全场一致”所用的手段。
至于“建前”，依照字面上的意义是指立意、方针、主张、原则等。而“本音”则是指真心话。有人将“建前”与“本音”解释为“原则性”与“灵活性”，也有人将两者解释为“公开的表态”与“真正的意图”。“建前”与“本音”根植于日本的历史传统。日本古代曾仿效唐朝，实施律令制。但当时日本在经济、文化与技艺上的发展均落后于中国，结果发现引进的制度中，有许多窒碍难行之处，因此不得不默许与依律令所定的“建前”相违之处，而逐渐形成“建前”与“本音”的区隔。此种独特的文化也对日本的政治行政体制产生影响。
此种“建前”与“本音”的独特文化现象，使得日本在公开签署契约时，在施行过程中，常须当事人彼此对照实情，做出弹性的处理，形成契约是“建前”，协议或默契为“本音”的特色。由此可见，“建前”与“本音”在日本的人际关系里是个很微妙的状况，日本人之间皆可运用自如而心照不宣，泰然处之，但外国人却常常会被弄得摸不着头脑。而日本在外交策略上，即经常玩这一手而发挥类似“声东击西”的效果。[35]
【注释】
[1]金正昆：《现代外交学概论》，中国人民大学出版社1999年版，第2页。
[2]张亚中主编：《国际关系总论》，扬智文化事业股份有限公司2003年版，第174页。
[3]金熙德：《日美基轴与经济外交——日本外交的转型》，中国社会科学出版社1998年版，第4、5页。
[4]张亚中主编：《国际关系总论》，扬智文化事业股份有限公司2003年版，第175页。
[5]［美］郝思悌：《国际政治分析架构》，李伟成等译，幼狮文化事业公司1991年版，第223页。
[6]有賀貞、宇野重昭、木戸蓊、山本吉宣、渡辺昭夫編『講座国際政治2·外交政策』東京大学出版会、1989年、104、105頁。
[7]西原正「日本外交と非正式接触者」『国際政治』、1983年10月、1頁参照。
[8]李恩民：《中日民间经济外交（1945—1972）》，人民出版社1997年版，第5页。(https://www.daowen.com)
[9]Nicholas Cull，Public Diplomacy Before Gullion，APR 18，2006，http：//uscpublicdiplomacy．org/index．php/newsroom/pdblog＿detail/060418＿public＿diplomacy＿before＿gullion＿the＿evolution＿of＿a＿phrase/．
[10]Gifford D．Malone，“Political Advocacy and Cultural Communication：Organizing the Nation’s Public Diplomacy，”Exxon Education Foundation Series on Rhetoric and Political Discourse，Volume 11，Lanham：University Press of America，1988，pp．2－3．
[11]Leonard Mark（2002），Public Diplomacy，London：Foreign Policy Centre，http：//fpc．org．uk/fsblob/35．pdf．
[12]赵可金：《外交学原理》，上海教育出版社2011年版，第293、294页。
[13]赵启正：《公共外交与跨文化交流》，中国人民大学出版社2011年版，第10、11页。
[14]Joseph V．Montville，The Arrow and the Olive Branch：A Case for Track Two Diplomacy，in John W．Mcdonald and Daine B．Bendahmane ed．，Conflict Resolution：Track Two Diplomacy，Washington，DC．：Foreign Service Institute，1987，p．124．
[15]Peter M．Hass，Epistemic Communities and International Policy Coordination，International Organization，Vol．46，No．1，1992，p．3．
[16]M．J．Peterson，Whalers，Cetologists，Environmentalists，and the International Management of Whaling，International Organization，Vol．46，No．1，1992，pp．168－182．
[17]Peter M．Hass，Epistemic Communities and International Policy Coordination，International Organization，Vol．46，No．1，1992，p．3．
[18]“共同知识”一方面指关于事物之间的目的和手段之间关系的信仰，即判断事物对错、成败的规范性标准的原则性信念；另一方面指专业知识的储备，即判定事物之间相互因果联系以及实现某一目标最佳的方式和手段的因果性信念。“共同利益”指当行为体之间就实现一个目标具有共同的理解与期望，他们的利益也趋于一致。参见贺炜：《迈向知识共同体的第二轨外交——以“东亚思想库网络”对“东盟＋3”的影响为例》，载《新政治学》2009年第1期，第146页；Robert L．Rothstein，Consensual Knowledge and International Collaboration：Some Lessons from the Commodity Negotiations，International Organization，Vol．3，No．44，1984，p．736；Judith Goldstein and Robert Keohane，Ideas and Foreign Policy：Beliefs，Institutions and Political Change，New York：Cornell University Press，1993．pp．9－10．
[19]Peter M．Hass，Epistemic Communities and International Policy Coordination，International Organization，Vol．46，No．1，1992，pp．21－30．
[20]［美］路易丝·戴蒙德、约翰·麦克唐纳：《多轨外交：通向和平的多体系途径》，李永辉等译，北京大学出版社2006年版，导言部分，第2页。
[21]［美］路易丝·戴蒙德、约翰·麦克唐纳：《多轨外交：通向和平的多体系途径》，李永辉等译，北京大学出版社2006年版，第37页。
[22]方连庆、刘金质主编：《国际关系史·1990—1999》（第十二卷），世界知识出版社2006年版，第551页。
[23]［美］路易丝·戴蒙德、约翰·麦克唐纳：《多轨外交：通向和平的多体系途径》，李永辉等译，北京大学出版社2006年版，第42页。
[24]金熙德：《日美基轴与经济外交——日本外交的转型》，中国社会科学出版社1998年版，第5页。
[25]立花等編著『比較外交政策論』学陽書房、1983年、14、15頁。
[26]［美］郝思悌：《国际政治分析架构》，李伟成等译，幼狮文化事业公司1991年版，第260页。
[27]金正昆：《现代外交学概论》，中国人民大学出版社1999年版，第49页。
[28]［美］郝思悌：《国际政治分析架构》，李伟成等译，幼狮文化事业公司1991年版，第260页。
[29]武見敬三「日中·日台関係における親中·親台派の終焉——激動の21世紀、日本に求められる外交戦略とは」『問題と研究』、1997年第26巻8号、60—71頁参照。
[30]程永明：《日中贸易促进议员联盟与中日民间外交》，载《日本研究》2007年第1期，第72页。
[31]日本对外进行穿梭的议员基本都有所属党派或组织，似乎分析议员对外行为也可以引入“政党外交”的理念。所谓“政党外交”，是以政党为主体进行的国际交往活动，这种外交方式和政府外交并行，是加强各国政界相互了解的高层的政治活动（参见赵启正：《公共外交与跨文化交流》，中国人民大学出版社2011年版，第11页）。本书认为“政党外交”的政党特色十分强烈，而日本推行的“议员外交”与其说反映议员所代表的政党意志，莫如说更多的是彰显了其国家利益，尤其是“议员外交”呈现出的超党派行动及朝野政党合作行为等等，已非“政党外交”概念所能涵盖。
[32]赵全胜：《日本政治背后的政治——兼论日本对华政策制定与中日关系》，商务印书馆1996年版，第78页。
[33]何思慎：《摆荡在两岸之间：战后日本对华政策（1945—1997）》，东大图书股份有限公司1999年版，第25页。
[34]何思慎：《摆荡在两岸之间：战后日本对华政策（1945—1997）》，东大图书股份有限公司1999年版，第25、26页。
[35]李中邦：《日本如何做两岸间的第三者》，海峡学术出版社2006年版，第49页。