国会审议前朝野政党的攻防
在议会内阁制之下，执政党的政策必须以阁法的形式向国会提出来。而自民党凭借长期在国会的优势地位，一项政策法案直到提交国会之前，在野党几乎完全不涉及其中，在野党的国会议员自然也无从对该法案提出任何意见。
然而，对任何一项法案而言，衡量其成功与否的标准是能否在国会审议后获得通过，也即政策决定过程中的最终形成的问题。因此，在野党会利用国会这个舞台运用各种手段与执政党进行对抗。如前所述，日本国会属于“黏着性”国会，在野党虽然在议席上处于劣势，但却可以利用各种手段对执政党进行掣肘，使得执政党不敢对其小觑。如前文所谓的“牛步战术”即是在野党在国会全体会议表决时运用的一种十分著名的对抗手段。而实际上在野党的种种手段早在法案提交到国会的委员会时便开始运用了。
日本因国会实行委员会中心制度，国会内设的各种常设委员会及特别委员会实际上成为政策法案审议的主要舞台。无论是执政党提出的所谓“阁法”还是议员个人提出的“议员法”，都是交给与法案相关的委员会审议的。目前众参两院各设17个常设委员会，另有各种特别委员会。各委员会均由议长依据各党在议会中所属议员的比例，在各党提供的人选中选任。由于委员会内的党派结构，反映该届议会的党派结构，所以，委员会审议通过的法案，在该届议会上基本上也能被通过。从表面上看，委员会在法律上都有其应有的自主性，但实际上，由于各委员会的委员都受制于所属政党或会派，并依所属政党或会派的方针行事。因此，常设委员会的这种自主性往往被政党的主导性所排除。
尽管自民党在大多数委员会中占主导地位，但毕竟没有控制全部的委员会。而交给各委员会的法案，国会用语称为“OROSU”，须经过主旨说明、质疑、修正、讨论和裁决等程序。[55]因此，在野党在特定的委员会内，延长法案的审议时间是相当容易的。
相对于常设委员会中的其他特定委员会，朝野政党折冲樽俎的主要舞台是议会运营委员会（简称“议运”）。作为众、参两院议长的辅佐机关，“议运”定额为25人，核心机构是理事会。其主要掌管各委员会委员的分配，制作法案审议的日程，审议法案提交国会的顺序及在国会表决的时间，并研究是否要提交委员会进行协商等事务，是国会运营方面的具有重要作用的常设委员会。[56]日本的惯例是国会内的委员会的理事会所做出的决定必须全场一致，“议运”也不例外。因此，虽然法案的最终通过与否是由占多数议席的执政党决定的，但法案通常在朝野政党进行实现协商，取得一致后再行表决，已成了约定俗成。
按照惯例，向国会提出的法案首先要交付相关的常设委员会。但按《国会法》第56条第二项规定，向众参两院提出的法案，可先在全体会议上提出听取相关的主旨说明（由提出法案的相关阁僚出面说明），国会用语为“读经”（お経読み）。这时在野党议员可要求将重要法案在委托委员会审议之前提交全体会议做内容介绍以拖延时间的战术，国会用语为“吊挂战术”（吊るし）。
如前所述，重要法案审议的先后顺序由“议运”决定，若无“议运”的认可，法案是无法通过的。但因为国会每一个委员会接到的法案不只一个，而按惯例率先提出的法案首先进行审议，故此在野党通常会在法案审议中利用这一点对反对的法案延后审议，阻挠法案的成立。他们用“吊挂战术”，使得法案迟迟不交付委员会审议，而是让其一直悬置在全体大会上，处于听取主旨说明的状态。与此同时，在野党还会跳过被悬置的重要法案，对其他法案进行率先审议，这种因“吊挂战术”而被提前审议的法案被称为“枕头法案”（マクラ法案）。
对此，执政党的对抗手段为，在委员会上动议将审议中的重要法案直接在全体会议上提出，在听取委员长的中间报告后立即进行表决的方法。然而，在野党对此动议是强烈反对的。如前所述，他们会连发各种不信任案和其他动议，采取所谓“牛步战术”加以抵制。与此同时，执政党也会提出要求限制发言时间或要求终结讨论的动议，结果导致全体会议场面混乱，甚至一连几日不眠不休，即出现“彻夜国会”。[57]
此外，在野党还常常将“牛步战术”与“不信任动议战术”（動議戦術）结合使用。所谓“不信任动议战术”是指在野党通过提出不信任动议来阻挠对重要法案表决的拖延时间战术。因为按照人事法案优先审议的惯例，在野党纷纷提出各种不信任案，要求解除有关委员长、议长、内阁成员甚至内阁总理大臣的职务，议院必须首先审议、表决这些不信任案，届时在野党实施“牛步战术”。在野党的这些战术往往使执政党顾此失彼，不得不放弃一些重要法案。更有甚者，在野党还会将预算案作为“人质”，以阻止其他政府重要法案的通过。[58]
如此种种，在野党对抗执政党的手段还有如“联合审查”（連合審査）、“严格遵守定例日审议原则”（定例日の厳守）、“拒绝审议”（審議拒否）等等。相比之下，作为执政党的对应措施，有“主动提出动议”（打ち切り動議）、“强行表决”（強行採決）及“中间报告制度”（中間報告制）等，亦可谓花样繁多。[59]而朝野政党如此地在国会中进行激烈的对抗，最终使得双方均受到损伤。因此，朝野政党开始走向妥协，除非“合意政治”无法达成目标，而相关法案又关系到执政党的重要利益时，执政党才会进行“强行表决”。如此一来，“合意政治”实际上取代了“强行政治”，而逐渐成为日本国会政治的主要运行模式。而朝野政党在国会进行“合意政治”的舞台也是“议运”。
“合意政治”，即自民党为保证政策法案在国会中通过，积极地与有关在野党保持密切联系，通过交涉、协商和妥协，使有关各方达成一定的共识，从而使法案最终成立。“合意政治”是基于执政党与在野党的不断接触而形成的。在法案提交国会之后，这种接触的主要舞台虽是“议运”，但实际的主要渠道却是各党的“国会对策委员会”（简称“国对”）。“议运”因系国会的常设委员会之一，故朝野政党议员在“议运”进行的各项活动，属于正式性的政治行为。但与之相对的，“国对”仅是各党设立的机构，未具有制度上的保证。为了解决正式场合中不易解决的分歧，朝野政党的“国对”需要在幕后进行协调和做事先的工作（お膳立て、根回し）。曾任自民党“国对”委员长的金丸信曾表示，“所谓国对委员会如同戏剧的黑幕。每当国会中出现僵局的时候，就是它发挥作用的时刻”。朝野政党折冲樽俎的窗口，表面上是“议运”，幕后其实是“国对”。[60]因此，“议运”更多的是为朝野各党进行事前沟通协商提供场所而已，而各党的“国对”则越来越多地扮演“お膳立て”的角色了。[61]换言之，运行“合意政治”的地点虽在国会，但其方式却主要为非正式的。
按金丸信的国会对策哲学，议会政治应该是在朝野政党相互妥协的情况下运行的，为了实现这个目的，首先必须与不同党派的人建立信赖关系。朝野政党的折冲樽俎说到底是人与人之间的交涉，因此若与不同党派的议员建立了信赖关系，在审议重要法案之际，可以事先进行沟通，以顺利地在国会通过。[62]具体而言，在法案的审议过程中，自民党的“国对”与有关的常设委员会一直保持密切的联系，审议一出现问题，“国对”便会采取各种行动与有关政党或议会党团进行协调，化解危机。自民党“国对”与在野党“国对”之间的频繁交涉、协调，使国会中分立的执政党与在野党逐渐形成正式的政党间组织关系和各种非正式的人际关系。金丸信本人便是在这种“合意政治”的推行中与社会党的国会对策委员长田边诚建立了亲密的个人关系。[63]
为了培养与各党派议员良好的人际关系，多年来，在众议院，议长总是会利用暑期休假的机会，与各党国会对策委员长及夫人结伴赴海外旅行。除此之外，各党国会对策委员长之间也会相互招待，在增进彼此了解的同时，加深相互的信赖关系。
朝野政党的国对、议运相关人员，国会用语称之为“国对·议运族”。他们作为暗中操纵国会运营的人员，致力于朝野协商，所谓“吃着同一锅里的饭”的他们超越了党派相互之间的伙伴意识是很强的。[64]
而当国会审议进入最后阶段的话，国对委员长会与干事长事先商量，或者直接赴首相官邸，与首相和官房长官汇报重要法案的进展情况，尤其在野党方面的态度和对法案最终的选择（赞成或反对）或如何修改等情况。根据情况，会举行朝野政党国对委员长会谈，进而是“干事长·书记长会谈”，最终甚至是通过党首会谈的形式，以处理法案或推动事态的积极发展。在这一过程中，国对委员长始终处于幕后，充当事先协调的角色。
如此一来，政府、执政党在不强行表决而想通过重要法案的时候，则会摆出一副尊重在野党的姿态，或对在野党的意见部分进行采纳，或对法案进行修正，或窥知在野党的修改意见，提前对法案进行相关修改，还可以以通过在野党希望早日通过的法案为交易，通过重要法案等等，方法众多。即使自民党在委员会上进行强行表决的话，为了后面能顺利收拾事态，通常的做法是预先知会该委员会中的在野党理事及在野党“国对”的相关人员，他们会在什么时候，如何对该法案进行表决，或预先将表决程序告知在野党的运营委员会的理事，然后按照程序进行强行表决。
有些情况下，朝野政党实质上在审议前已暗中就法案达成了妥协（本音），但表面上还是要故意“做出反对的样子”，或“演一场给支持者的戏”（建前）。这是因为固然在野党对某法案本身是持反对态度的，但更为重要的是必须向支持民众及工会组织等支持团体表现出反对的姿态。
曾作为“万年在野党”的前社会党国会对策委员长与担任议会运营理事一职的山本幸一对上述在野党的微妙心理指出，“党内虽然有各种警惕向自民党妥协的动向，但大部分的议员还是倾向于妥协的。总之，因为劳动工会的干部会旁听国会议员出席的两院议员总会，因此他们的强硬意见会对我施加压力。待总会结束后，他们则会来到‘国对’的房间来对我表示感谢，说‘很好，很好’。”[65]
如此一来，经过每个环节的折冲樽俎，官僚与自民党议员，自民党内不同派阀议员之间，国会中朝野政党议员之间等种种非正式的幕后协商后，法案才会最终送到国会进行正式表决。因此，从“建前”角度而言，国会的正式表决是衡量法案能否成功的最后一步，但“本音”则昭示在国会正式表决前种种非正式政治运作才是法案能否通过之关键。
图2－1 日本政策决策过程示意图
每项法案从拟定到在国会正式表决的整个过程中，必定会进行多次修订，其最终表决时的内容也是各种势力经过各种纵横捭阖之后达成某种妥协的结果。因此，单从表面而言，日本的政策过程并无多少特色可言，但日本这一过程中的纵横捭阖所体现出的是“合意政治”文化，其表现的则是“全场一致”的结果，这一过程多是通过非正式的方式，而不在正式场合中运行的，这正是日本型国会政治的最大特色。
关于这一点，美国学者罗伯特·克里斯托福（Robert C．Christopher）指出，“日本人厌恶个体间的直接对立。因此，为了避免对立，会在事前协商以取得全体一致。这既可以说是日本的弱点，同时也可以说是日本的强项。”[66]而为了要获得“全场一致”这样的结果，因此必须在表决之前听取反对者的意见，做出不同程度的修正。这种情形，在日本被称为“事先疏通”（根回し）。[67]值得指出的是，据日本参议院前参事前田英昭的研究，“根回し”现象英文应该翻译成“Stage Management”。诚然，这种现象并非日本社会所独有，欧美各国均在不同程度上存在这种现象。但是两者相比最大区别在于，在日本经过非正式的“根回し”操作之后，正式场合的运作则成了形式。因此日本国会中有“质疑（提出质疑，经过“根回し”）之后也无需讨论”之说，而在欧美各国，“根回し”只是在正式场合之外的相互通气，但双方依旧会在正式决议场合相互攻防，即正式场合并未因为“根回し”而变成一种形式。[68]
此外，在日本的政治决策过程中因尊重“和”的传统文化使得“全场一致”的原则一直保留了下来。进一步地，“根回し”这种传统行为不但也被保留，且在这种情况下仍十分必要，无可替代。这亦是日本政策决策过程中出现“合意政治”的主要原因。日本学者京极纯一研究指出，有关决定的传统性制度，成员全体有平等参与的资格，此外，全体成员每人在拥有否决权的情况下（全场一致）进行表决，应该竭力避免对立乃至多数派与少数派的分化。[69]这种“合意政治”，西方学者又称之为共识决策（consensus decision making）。它导致日本政策决策过程中会出现一种特殊现象，即日本的决策更经常是避开冲突，而不是解决冲突，因此尽管行事过程都并不适当，但每件事最终结果则都令人满意。[70]而日本的政策决策过程虽然极为复杂，但在日本的人际关系上实施起来也是合理而有效的。虽然它作业过程较慢但它具有弹性而且较为审慎，它可能对于少数派的反对意见给予较多的投票力，因此比起其他制度来产生更多的妥协结论。它的大部分过程都以不可见的方式在官僚集团、党内的委员会间和永无终止的非正式咨询中谈判解决。[71]
如众所周知的那样，欧美各国的民主制度奉行的是多数决定原则。但日本“合意政治”的现象昭示了多数原则并非是民主制的唯一规定，且从办事效率与客观效用角度而言，亦大有可取之处。进一步地，日本的经验还昭示民主制可以被看作是每个人（甚至极少数）都有发言权，虽然倾听每个人的意见破费时间，但它可以比表决和让胜者决定产生更大的参与和平等意识。更为重要的是，“合意政治”的过程实则是一种渐进的试误决策（trialand－error decisive making）过程，虽然可能从未产生理想的政策，但也不会铸成大错。因此，这种避免错误的决策或许要比试图取得最大成效的决策好。[72]
最后需要指出的是，在“合意政治”中，各种非正式政治运作的操作者虽然主要是朝野政党所属的国会议员，可是无论在执政党政调会协商阶段，还是国会的“议运”及其他常设委员会和各党的“国对”审议阶段，议员所代表的要么是不同派阀的政治意见，要么是本党的政治诉求，而鲜有自己的意见表达，因此议员在日本政策决定过程中的作用宛如一双白手套，其表面上是实际的操作者，但真正发挥主导作用的却是套在白手套中的“手”——政党。
【注释】
[1]［日］辻清明：《日本官僚制研究》（新版），王仲涛译，商务印书馆2008年版，第234、235页。
[2]林尚立：《政党政治与现代化——日本的历史与现实》，上海人民出版社1998年 版，第26、94页。
[3]居安正『政党派閥の社会学―大衆民主制の日本的展開―』世界思想社、1984年、6、7頁。
[4]罗孟浩编著：《日本国会制度》，正中书局1956年版，第6页。
[5]日本国会由众、参两院组成，相比参议院，众议院在提名首相人选与审议法案等方面拥有优先权。
[6]陈水逢：《战后日本政党政治》，财团法人中日文教基金会1985年版，第398页 。
[7]居安正『政党派閥の社会学―大衆民主制の日本的展開―』世界思想社、1984年、21、149頁。
[8]陈水逢：《战后日本政党政治》，财团法人中日文教基金会1985年版，第92页。
[9]林尚立：《政党政治与现代化——日本的历史与现实》，上海人民出版社1998年版，第476页。
[10]［日］辻清明：《日本官僚制研究·导读》（新版），王仲涛译，商务印书馆2008年版，第10、11页。
[11]日本政治学会編『政治過程と議会の機能』岩波書店、1988年、129頁。
[12]山口二郎『政権交代とは何だったのか』岩波書店、2012年、67頁参照。
[13]陈水逢：《战后日本政党政治》，财团法人中日文教基金会1985年版，第422页。
[14]猪口孝、岩井奉信「『族議員』の研究：自民党政権を牛耳る主役たち」日本経済新聞社、1988年、99頁。
[15]中野実編著『日本型政策決定の変容』東洋経済新報社、1986年、28頁。
[16]中野実編著『日本型政策決定の変容』東洋経済新報社、1986年、30頁。
[17]林尚立：《政党政治与现代化——日本的历史与现实》，上海人民出版社1998年版，第296页。
[18]浅野一郎、河野久編著『新·国会事典』有斐閣、2003年、246—256頁。
[19]世界情勢を読む会編著『日本の政治』日本书芸社、2006年、123頁。
[20]野中尚人『自民党政権下の政治エリート』東京大学出版会、1995年、16、17頁。
[21]曽根泰教、金指正雄『日本の政治』日本経済新聞社、1989年、33頁。
[22]前田英昭『明治？大正？昭和？平成 エピソードで綴る国会の100年』原書房、1990年、294頁。
[23]［日］岩井奉信：《日本国会的立法过程》，郑樑生译，国立编译馆1995年版，第60—62页。(https://www.daowen.com)
[24]参见［日］松村岐夫、伊藤光利、辻中富：《日本政府与政治》，吴明上译，五南图书出版股份公司2005年版，第170页；花井等『比較外交政策論』学陽書房、1986年、10頁；日本政治学会編『政治過程と議会の機能』岩波書店、1988年、138頁。
[25]张隆义：《日本国会之外交权》，国立政治大学国际关系研究中心，1990年，第5、9页。
[26]浅野一郎、河野久編著『新·国会事典』有斐閣、2003年、246—256頁。
[27]许介鳞、杨钧池：《日本政治制度》，三民书局2006年版，第93—94页。
[28]Mike M．Mochizuki，Managing and Influencing the Japanese Legislative Process：The Role of Parties in the National Diet，Ph．D．dissertation，Harvard University，1982．
[29]［日］岩井奉信：《日本国会的立法过程》，郑樑生译，国立编译馆1995年版，第23页。
[30]Mike M．Mochizuki，Managing and Influencing the Japanese Legislative Process：The Role of Parties in the National Diet，Ph．D．dissertation，Harvard University，1982．
[31]［日］岩井奉信：《日本国会的立法过程》，郑樑生译，国立编译馆1995年版，第78页。
[32]日本政治学会編『政治過程と議会の機能』岩波書店、1988年、135頁。
[33]前田英昭『明治？大正？昭和？平成 エピソードで綴る国会の100年』原書房、1990年、275頁。
[34]曽根泰教、金指正雄『日本の政治』日本経済新聞社、1989年、40頁。
[35]曽根泰教、金指正雄『日本の政治』日本経済新聞社、1989年、26、27頁。
[36]［日］岩井奉信：《日本国会的立法过程》，郑樑生译，国立编译馆1995年版，第47页。
[37]川人貞史『日本の国会制度と政党政治』東京大学出版会、2005年、139、140頁。
[38]曽根泰教、金指正雄『日本の政治』日本経済新聞社、1989年、27、28頁。
[39]王新生：《现代日本政治》，经济日报出版社1997年版，第163、164、173页。
[40]［日］岩井奉信：《日本国会的立法过程》，郑樑生译，国立编译馆1995年版，第131页。
[41]曽根泰教、金指正雄『日本の政治』日本経済新聞社、1989年、41、42頁。
[42]［日］岩井奉信：《日本国会的立法过程》，郑樑生译，国立编译馆1995年版，第18页。
[43]［日］岩井奉信：《日本国会的立法过程》，郑樑生译，国立编译馆1995年版，第133、134页。
[44]［日］村川一郎：《日本政策决定过程（陈序）》，张丽堂译，中央文物供应社1984年 版，第5页。
[45]林尚立：《政党政治与现代化——日本的历史与现实》，上海人民出版社1998年版，第295页。
[46]五十嵐仁「現代日本政治―『知力革命』の時代」八朔社、2004年、85、86頁。
[47]党内也有时会设副总裁一职，但仅是荣誉职衔。近年来，自民党又将选举对策委员长位阶提高至与“党三役”相当的地位。
[48]外交政策決定要因研究会編『日本の外交政策決定要因』PHP研究所1999年、75頁。
[49]世界情勢を読む会編著『日本の政治』日本书芸社、2006年、182頁。
[50]N？B？セイヤー著、小林克己訳『自民党』雪華社、1968年、179頁。
[51]日本国際交流センター編『アメリカの議会？日本の国会：機能と実態』サイマル出版会、1982年、118、119頁。
[52]林尚立：《政党政治与现代化——日本的历史与现实》，上海人民出版社1998年版，第297页。
[53]猪口孝、岩井奉信「『族議員』の研究：自民党政権を牛耳る主役たち」日本経済新聞社、1988年、101頁。
[54]村川一郎「日本国『政府』の研究―現代政治における政党の地位―」ぎょうせい、1994年、59頁。
[55]曽根泰教、金指正雄『日本の政治』日本経済新聞社、1989年、27頁。
[56]世界情勢を読む会編著『日本の政治』日本书芸社、2006年、180頁。
[57]曽根泰教、金指正雄『日本の政治』日本経済新聞社、1989年、26、27頁。
[58]王新生：《现代日本政治》，经济日报出版社1997年版，第162、163页。
[59]日本政治学会編『政治過程と議会の機能』岩波書店、1988年、136頁。
[60]曽根泰教、金指正雄『日本の政治』日本経済新聞社、1989年、45頁。
[61]村川一郎「日本国『政府』の研究―現代政治における政党の地位―」ぎょうせい、1994年、144頁。
[62]曽根泰教、金指正雄『日本の政治』日本経済新聞社、1989年、47、49頁。
[63]林尚立：《政党政治与现代化——日本的历史与现实》，上海人民出版社1998年版，第305页。
[64]曽根泰教、金指正雄『日本の政治』日本経済新聞社、1989年、49頁。
[65]曽根泰教、金指正雄『日本の政治』日本経済新聞社、1989年、41、42頁。
[66]ロバート？クリストファー『ジャパニーズ？マインド すれ違う善意？すれ違う敵意』講談社、1983年、52頁。
[67]外交政策決定要因研究会編『日本の外交政策決定要因』PHP研究所1999年、253頁。
[68]前田英昭『明治？大正？昭和？平成 エピソードで綴る国会の100年』原書房、1990年、306、307頁。
[69]京極純一『日本の政治』東京大学出版会、1991年、208頁。
[70]彭怀恩主编：《日本政治体系》，风云论坛2001年版，第139页。
[71]［日］村川一郎：《日本政策决定过程》，张丽堂译，中央文物供应社1984年版，第187页。
[72]彭怀恩主编：《日本政治体系》，风云论坛2001年版，第141页。