造寺司和木工寮
由于建造佛寺通常是日本的国家大事，因而常常在建造官寺时要设立官方管理机构——“造寺司”，在这里以当时最具代表性的“造东大寺司”为例加以介绍。造东大寺司里四等官的人数和级别如下：
当时的四品官相当于中央机构的部长级别，据此可知“造东大寺司”是按照中央机构的“部”的级别来设置的。长官之下设有办事官“史生”（10人）、技术官大工（1人）、“长上”（2人）。造东大寺司由分门别类的制作“所”组成，如造佛所、（金属）铸造所、木工所、造瓦所、造香山药师所、造上山寺菩萨所、造石山寺所、甲贺山作所、田上山作所、高岛山作所等。每个所分别由各自的“别当”2人率领，其下再由将领、杂工、壮丁、雇工等充当劳役。
技术人员被称为“工”，主要工种如下：
木工（即今木匠、“指物师”）
铁工（锻冶）
土工（泥水匠）
铸工（炉匠）
葺工（有葺瓦工和葺桧皮工）
佛工
石工
画工
瓦工（分脱坯工和烧瓦工）
漆工
据记载，各类工匠合计约四十余种。在这些工匠中有专属造东大寺司的“司工”和雇佣而来的“雇工”，其中司工又分“长上工”和“番上工”两种。全工一日给米2升，半工给米8合（除去伙食费），除盐以外，提供冬夏服装，逢年过节还支付临时工资和赠品。
“人夫”是指没有专门技术，只能从事简单体力劳动的人，他们分成两类：一类是依据律令制服役的“丁夫”；另一类是用赁银招雇来的雇工。雇工每天能领取2升米之外，对有特别技能者或贡献者另外支付工钱和赠品，一般工钱是10文到60文，根据工种不同略有区别，详细如下：
土工：10文、13文、14文、15文、16文等几级
烧瓦工：12文、15文
木工：10文、17文
铸工（炉工）：50文
铺瓦工：10文
造佛工：60文
石工：10文、40文
画工：35文
脱坯及烧制瓦工：10文
可见，根据技术工种的难易程度和技能水平的高低工钱略有上下。纯粹出卖劳动力的人夫当然比技术工种的工钱更低，只有11文到16文，女工每日只有7文（与此工钱比价相当的天平宝字年间的米价，虽然每年皆有差异，平均起来1升约合6文，但当时的1升约合今天的4合多）。
除此之外，尚有自愿到佛寺充当劳动力的奉献者和把过世长辈遗留下来的奴婢捐献给佛寺做劳力的现象。
福山敏男博士对营建石山寺时的各种劳动力的比例进行了计算（详见《奈良时代石山寺的营造》一文）。各类工种在总劳力人次所占的比例如下（不足1%者从略）：
雇佣人夫 46%
劳役壮丁 12%
雇佣木工 11%
造寺司属木工 9%
领班 9%
文书记录职员 2%
雇佣葺桧皮工 2%
别当 1%
木工长上 1%
铁工 1%
僧工 1%
以上各种劳动力的比例并不能马上套用在东大寺伽蓝营造的工程上，但却可以成为推算一般营造工程劳动力使用比例的基础。由此看来，奈良时代的营造活动不能说是奴隶劳动的产物。当然，劳役壮丁及雇工、雇夫也不能算作是领取工资的自由劳力，其中有一些属于强迫征用的劳力，与今天的自由劳动力不可相提并论。
现代建筑工程中的主要支出费用是材料费（木材、石材、金属材料等），而在那个时代，建筑材料多由“山作所”在山内自由采伐或是由大施主施舍；因此，主要支出是建筑材料的搬运费和加工费，即前述的工米和工钱。支付这些支出的财源绝大部分来自封户，其次来自布施。这些财物可以直接作为工钱支付，也可以变卖成银两后作为支付的工钱。
上述造寺司是在有建设工程时临时组建的官衙，另有一种常设性质的营造官衙，即宫内省里“掌管营构木作及采伐之职”的木工寮（《令义解》）。掌管建筑装饰及内部家具摆设的部门有公元728年（神龟五年）设于中务省的内匠寮。如果新建宫城，会特设“造宫部”（职位）管理具体工程事务。在公元768年（神护景云二年）的文献记录里有对修理长官和次官的任命记载，考虑到正式设置“修理职”是在公元818年（弘仁九年），前述的记录应该指的是“修理职”的先行官衙修理司。此外，建筑方面的官衙还有土工司、冶炼司、画工司、漆部司、典铸司等，这些部门到了平安朝初期，都被合并到木工寮和内匠寮中。
以上官衙里技术人员的种类和待遇几乎与造寺司一样，依据其属下的工人职种也可以反过来了解其部门的管理内容。下面例举一下《延喜式》所记载的技术人员的种类和数量。
木工寮：大工1，少工1，长上13（木工、土工、瓦工、辘轳工、桧皮工、治炼工、石灰工），工部职员50，飞騨木工（从飞騨地方上贡来的木工）37。
修理职：长上10，工部职员60，飞騨木工（从飞騨地方上贡来的木工）63。
内匠寮：长上20（木工、画工、细工、辘轳工、金银工、玉石带工、铜铁工、铸工、造丹工、造屏风工、漆工、埝工），番上工100。
（在《延喜式》记载的修理职内未见大工、少工之名，但其后，修理大工、少工之名散见各处）
随着中央律令制的衰落，政府已经没有能力直接管辖寺院营造工程，因此营造工程的责任被分派给各国（即地方）的“国守”，并分为“所课国”和“造国”两种执行方式。“所课国”指几个国（地方）合作完成一项建筑工程项目的建设机构，而“造国”则是由一国（地方）单独承担一座或者多座建筑的建造工程。公元938年（天庆元年）修理宫城城墙时，仅以修理职之力已无法承担全部工程，于是出现了九国（地方）共同担当工程的所课国实例。公元973年（天延元年）药师寺被焚后，各个建筑单体的重建工程被分别指派给十国（地方）单独承建，这是历史上最初的造国实例。以上两种方式会根据建筑项目的具体内容分别应用；但是，随着庄园制的发展，国家的收入日趋减少，建设工程由一国（地方）负责的造国方式日渐增多。
造国完成工程建设以后会论功行赏，行赏的方式分为提供爵位和提供官职两种。之后，加官进爵逐渐成为了代行营造的前提条件，即国家通过卖官、鬻爵的方式来营建大型建筑工程。寺院的建造基本上都是以这种方式完成的。
以这样的营建方式进行寺院建造时，建造各栋殿堂的技术者由各个相关国有司来指名决定。由于国司里没有高级技术人员，因此设计者和监工者仍然要从木工寮和修理职里迎请大工和少工。木工寮和修理职作为提供高级技术人员的供应部门，其存在价值得以确立，不仅有大工、少工，后来又出现了权大工和权少工的职称。
奈良时代的大工（大木匠）担当大规模建设工程的总指挥，如造东大寺司的大工益田绳手就是东大寺建筑工程从设计到施工所有方面的总指挥，工程的一切都在益田的指导下进行；但是，到了11世纪，大工变成了所承建建筑单体的技术负责人，如建造法成寺供养（1022年，治安二年）金堂的大工常道茂安和建造了五大堂的大工伊香丰高，他们不再是统率该寺院所有建筑工程设计和施工的总工程师，大工的职权范围缩小了。也就是说从奈良时代到11世纪，虽然大工的称谓没有变，但是其职能范围发生了很大的变化。
造寺司被废除后，寺院内设置了造寺所。造寺所有专属的工匠，他们分为“大工”“长”“连”等三个阶层。“大工”和“长”会被给予田地（例如1136年，保延二年，观世音寺实例）。由于目前没有发现关于“连”在这方面的资料，因此其身份和地位尚不清楚。如果以醍醐寺为例来看，1162年（应保二年）和1179年（治承三年）营建座主拜堂时，曾给木工9人支付了俸禄，9人中有1人是大工，其余人员里应该包括“长”和“连”在内，看来“连”和寺之间可能有某种身份上的从属关系。
工匠的人数以东大寺1056年（天喜四年）为例，有大工2人（1人可能是权（副）大工），“长”4人，“连”19人以上。这些人数是依据总工日除以总施工人次得出的推测数字，如果工匠们分班轮换工作则人数要比现在的数字更大。某项工期日数最多为22天，此时“连”的人数是13人。按总工期和总工次计算出的“连”人数更多，所以是按照一天工期计算的。据此推测“连”的人数为12—13人颇为妥当（这一年各种工种的总工期是94日，不过一年的1/4。“连”的总工作人次为1063，如推测“连”为13人，则一年中每人平均总工作量为81日）。
有寺院专属工匠的地方，特别是在奈良地区，保持着浓厚的日本传统技术和作风，与京都的新风完全不同。如果像建造奈良兴福寺时那样，建设费用是来自朝廷贵族们的捐赠，那么就会从京都派来官方建筑家承担全部的营造工作；因此也不能说奈良的工匠完全在京都新风的影响之外。与奈良时代所有技术人员完全归政府统一管辖的情况不同，11世纪以后相对于京都，奈良一直维持着本地的建筑势力范围。