研究现场艾滋病综合防治功能指数评估结果与防治模式运行现状

第九节　研究现场艾滋病综合防治功能指数评估结果与防治模式运行现状

一、研究现场艾滋病综合防治功能指数评估结果

用“艾滋病防治综合研究现场功能指数”说明艾滋病防治综合研究现场功能建设是否达到了国家科技重大专项的要求。取值范围0～100；取值100时，代表艾滋病防治综合研究现场功能达到最理想状态；取值0时，是功能最差状态。

表3-53　艾滋病防治综合研究现场功能综合评分（标化前）

表3-54　艾滋病防治综合研究现场功能综合评分（标化后）

如上表所示，四个县中上蔡县的得分最高，综合功能指数得分为71.50分。其余三县得分从高到低依次是尉氏、确山和沈丘，得分分别为69.6分、69.36分和67.48分。

二、研究现场已探索形成了有效开展艾滋病综合防治模式

在各级政府的统一领导下，研究现场结合当地艾滋病防治工作特点，贯彻落实“以政府主导、多部门合作、全社会共同参与”的艾滋病防治原则和“以预防为主，防治结合，综合治理”的艾滋病防治方针，以乡、村两级农村社区为依托，当地政府统一领导，各部门各负其责，辖区居民共同参与，从理论层面上，各项目县基本按照“以一个领导工作机制为主线，以预防控制、医疗救治和帮扶救助三大体系为载体”的艾滋病防治模式组织开展各项工作。

目前河南省艾滋病综合防治模式是在政府主导下，在强大的政府执行力干预下形成的，包括预防控制体系、医疗救治体系和救助帮扶体系。评估结果显示：①样本地区艾滋病防治组织机构已基本健全，各项规章制度和管理措施都趋于成熟完善，各机构内部管理制度顺畅有序，具备严格的经费管理制度，财务收支明晰，信息和相关文件管理制度健全。②经费来源相对稳定，能较好调动相关人力、财力、物力资源，多部门协调工作进展顺利，能够整合各方力量，构筑全民防艾体系，应对突发事件快速有力，处置冲突果断周全，做到了政策执行和人道关怀的有机统一。③各单位人员职责明确，县、乡、村艾滋病防治工作人员精干高效，能较好应对日常工作量较大的艾滋病防治工作。实验室硬件设备能较好满足工作需要，初筛与确诊准确率有相当保障。④艾滋病高发地区县、乡、村三级预防救治体系运转正常，村卫生室建设总体状况良好，HIV感染者/AIDS患者的卫生服务利用倾向于基层医疗机构，其卫生服务需求得到了充分满足。⑤目前艾滋病防治模式的预防效果显著，艾滋病流行区居民艾滋病相关知识知晓率较高。HIV阳性孕妇母婴阻断效果显著。⑥通过坚持服药监督制度和村医随访制度，患者的服药依从性提高，患者身体状况得到显著改善。⑦艾滋病患者的抗病毒治疗效果显著，且覆盖人群广泛。⑧患者及家庭心理状态逐渐好转，经济水平也逐渐改善。

（一）形成了自上而下、协作分工的领导组织管理体系

通过本研究基线调查，发现样本县从上至下，各个层级的政府都已经融入了艾滋病防治工作，形成了自上而下、协作分工的组织领导管理机制（图3-8）。艾滋病防治工作委员会在艾滋病防治工作中占据非常核心的位置，与艾滋病相关的大部分工作都需要艾滋病防治委员会来协调完成。在行政工作的底层，镇政府和村政府的职能就凸显出来，大部分艾滋病干预、救助工作都需要这两级政府来完成。通过调查也发现，基层政府如果做得好，就会打下很扎实的群众基础，具体工作比指令性计划效果更好。

各单位职能如下：

1.艾滋病防治委员会

它是县政府直属事业单位，由县属单位构成，包括卫生局、财政局、民政局、疾病预防控制中心、妇联等，由主管县长直接负责，设在县卫生局内。其任务主要包含两个方面：一是负责对县内乡镇卫生院艾滋病门诊、艾滋病定点卫生所进行管理；二是协调各成员单位共同完成艾滋病防治的任务。

2.民政局

承担艾滋病家庭、单亲家庭、致孤儿童救助安置工作；同时管理乡民政所、孤儿安置中心、阳光家园（民政局二级机构）等。

3.卫生局

负责对乡、村卫生人员进行管理、培训，管理乡艾滋病防治门诊、村卫生所。

4.驻村工作组

协助村委会解决村庄发展问题，解决基础建设，扶助艾滋病家庭进行生产自救。

5.乡艾滋病防治门诊、村卫生所

艾滋病阳性患者管理；艾滋病抗病毒、抗机会性感染治疗；艾滋病知识宣传教育。

6.县政府

直接管理艾滋病防治委员会，领导各部门开展工作，对实施项目进行筹资、监督、管理。

7.乡政府

对所属艾滋病防治救助机构进行管理，对相关项目给予人力支持和资金支持。

8.村委会

协助定点诊所开展预防教育、阳性家庭和育龄妇女的管理；协助驻村工作组对艾滋病致困家庭开展生产自救项目，重建乡村基础设施等。

样本地区形成的“自上而下、协作分工的领导组织管理模式”，为艾滋病防治工作蓄积了组织力量，使各项工作能够在一个完备的政府组织框架下有效运转。这一点非常重要，在目前行政体制的运行中，如果没有政府的支持，任何事情都存在夭折的危险，因此，这套组织框架，实际上是主动发动政府内部的力量来协同完成艾滋病防治工作，为具体工作的开展开辟了道路。

（二）形成了符合当地实际，切实有效的艾滋病预防控制体系

1.艾滋病预防控制体系组织结构及工作机制

（1）各样本县艾滋病预防控制工作形成了以县、乡卫生防疫机构和乡镇卫生院、村卫生所为主体，计生、教育和妇联组织等广泛参与的宣传教育和预防控制体系。在体系中，县级以县疾病预防控制中心为主体，负责管理本县内艾滋病预防控制工作，纵向上，对乡镇卫生院及村卫生室有着业务指导和工作监督的职责，横向上，整合计生、教育、妇联组织等艾滋病预防控制资源，形成艾滋病预防控制联合体，在各机构广泛且有序的参与下，共同开展本县域内的预防控制工作。

（2）省、市、县CDC艾滋病防治所和乡卫生院防保所、村卫生室预防专员共同组成三级预防控制队伍。河南省规定省、市、县各级疾病预防控制机构根据当地艾滋病流行情况以及防治工作的需要，设立艾滋病防治所（科），合理配备人员。具体人员配备标准为：省级25～30人，疫情较重的市15～20人，疫情较重的县10～15人，其他县5～10人；乡卫生院防保所及村卫生室有一名专职干部或村医负责艾滋病防治工作。

（3）构建起包括疫情报告、疫情监测、干预控制、健康教育及自愿咨询五大功能为一体的艾滋病预防控制网络。此外，各项目县认真落实艾滋病疫情专报制度，在各医疗单位设立疫情报告员，建立了快速检测点，加强疫情监测，严格疫情报告管理。建立HIV阳性者的基本信息数据库，同时建立母婴阻断数据库、单阳配偶管理数据库、抗病毒治疗和抗机会性感染治疗数据库。

2.HIV感染者/AIDS患者管理模式

实行以农村社区为基础的HIV感染者/AIDS患者分级管理模式，目标人群分为四类，即AIDS患者、HIV感染者、夫妇单方感染者阴性配偶、HIV阳性育龄妇女，进行分级分类管理。疫情高发村采取县、乡、村三级负责制，非疫情高发村采取县、乡（县、村）两级负责制，坚持属地管理，层层负责的原则。此模式已在样本地区运作多年，效果良好，形成了以农村社区为平台开展随访检测、行为干预、宣传教育和关怀支持的综合防治工作网络。该管理模式因地制宜，充分利用了有限人力、物力、财力资源，避免了重复劳动和资金浪费，保证了各项工作稳中有序。责任与利益相结合及奖惩措施的有效落实，增强了各级管理者的工作积极性、主动性和责任心，减少了失误，切实提高了艾滋病防治工作效率。

（1）分级原则：疫情高发村采取县、乡、村三级负责制，非疫情高发村采取县、乡（县、村）两级负责制。逐级签订目标管理责任书，分片包干，责任到人。工作任务与劳务报酬相结合，责任与利益挂钩。

（2）分类管理目标人群：HIV感染者、AIDS患者、HIV单阳配偶和HIV阳性育龄妇女。

（3）分级管理机构。

一级管理机构：县CDC为一级管理机构，相关专业技术人员组成一级责任人。

二级管理机构：乡镇卫生院艾滋病防治门诊和艾滋病定点医疗村卫生所作为二级管理机构，相关医务人员组成二级责任人。各管理机构指定1名信息管理员。

三级责任人：在HIV感染者/AIDS患者50人以上的行政村，从感染者、患者或其家属中选聘志愿者作为本村三级责任人。每名志愿者管理每类目标人群10～20人。

（4）目标人群的分类管理。

HIV感染者的管理：根据县CDC的通知，二级管理机构每6个月对HIV感染者随访一次，每次随访后填写完整的“HIV感染者随访表”，由信息管理员上报给县CDC，并纳入患者管理。同时完成安全套发放、关怀支持等工作。

AIDS患者的管理：二级管理机构的责任人（临床医生），负责艾滋病患者的机会性感染治疗、抗病毒治疗、随访与检测。患者抗病毒药物的管理，由二级责任人将药品发给三级责任人，其负责将药品发给所分管患者，对服药患者做到“送药到手、看服到口、不服不走、吐了再补”。

HIV单阳配偶的管理：二级责任人负责随访，通知检测对象每6个月做一次HIV抗体检测，并对其进行宣传教育和安全套发放。

HIV阳性育龄妇女的管理：由二级责任人完成对其的随访，并填写“HIV阳性者及其配偶个案随访表”，上报县CDC，同时对其宣传教育和发放安全套。

3.工作方式创新

在母婴阻断工作方面，沈丘县采取“统一检测卡片管理”模式，具体工作方式如下：县政府与各乡镇政府和县直属有关部门，卫生局与县、乡各医疗预防保健单位签订了沈丘县艾滋病母婴阻断工作目标管理责任书，将目标任务分解到各责任单位。各乡镇卫生院将检测窗口前移，以行政村为单位，对所有孕妇主动监测，村医负责搜索本村孕妇的基本情况上报乡镇卫生院，乡镇卫生院统一组织专业技术人员对每月上报新增孕妇进行登记、采血，并做HIV抗体检测，检测后将检测结果填入孕产妇艾滋病检测登记表，同时填写《沈丘县孕产妇检测卡》。所有孕妇的HIV检测实行统一检测的卡片管理，全县使用统一编号的《沈丘县孕产妇检测卡》，登记卡上下两联，上联由乡镇卫生院存档，下联由孕妇个人保存，孕妇凭此登记卡在全县任何医疗卫生保健单位分娩时，不需要重复检测。在这一过程中，计生部门与卫生部门紧密配合，孕产妇唯有凭借卫生院出具的HIV监测记录登记卡才能办理准生证。通过这种措施，使得艾滋病母婴阻断工作做到了一级抓一级，层层抓落实，最终起到了母婴阻断的效果。

沈丘县“统一检测卡片管理”，实际上是运用严密的行政管理手段，规范化的监测方式，对全县的孕妇进行统一化的管理。这种方式具有预先性、规范性，节约了资源，避免重复检测，同时也督促孕妇进行自我监督。

（三）以村卫生室为重点，构建起县、乡、村三级艾滋病防治医疗救治体系

研究现场已形成“以乡村定点医疗机构为依托，以省市技术力量为支撑”的医疗救治网络，在省市级专家支持下，形成能有效开展防治工作的三级医疗救治队伍，同时构建严格的医疗救治经费管理和药品管理制度。

1.艾滋病防治医疗救治体系组织结构及工作机制

（1）领导组织。各县均成立艾滋病防治工作委员会、艾滋病防治领导小组，分别由县长和主管副县长担任主任和组长，下设办公室，负责组织和协调艾滋病防治工作。县卫生局设立艾滋病救治办公室，负责抗病毒药品申报、管理、发放等工作。成立县级艾滋病医疗救治专家小组，负责指导全县艾滋病一线救治工作人员抗病毒药物应用、不良反应处理、药品更换等工作。成立治疗信息收集组，指导一线工作人员及时完成服药患者随访、信息收集、上报等工作，提供疗效评估依据。组建服药督导小组，选用有责任心、有爱心的医务人员、患者、患者家属担任服药督导员，完成服药人员的服药督导工作。

（2）机构设置。为了满足艾滋病感染者和患者的治疗需求，根据艾滋病人群的分布和地理情况，各县在县、乡、村三级都建立艾滋病定点救治医疗机构，乡、村两级按照疫情严重程度不同分别设立重点乡镇卫生院和重点救治村卫生室。在村级修建统一标准化的村卫生室，配备专门的医务人员和医疗设备。县级定点医院主要负责收治HIV感染者/AIDS患者，同时指导乡村两级的救治，并抽调医务人员参与乡、村两级救治工作，接收县卫生局严格筛查后批准转诊的危重患者，严格控制患者出县就诊。

（3）队伍建设。河南省统一成立省、市、县三级专家委员会。各级专家委员会由抗病毒治疗组、抗机会性感染治疗组、药学组、医技组、感染管理组、护理组、政研组组成，参与全省艾滋病救治工作有关政策、技术方案的制定和培训、督导、巡诊、科研等工作。根据确定的定点救治机构，保证临床一线工作人员数量，定点村卫生室在原有人员的基础上抽调县、乡医院医务人员，统一调配；定点乡镇卫生院主要依靠原有工作员，力量不足时，市卫生局从市级医院抽调。

2.“个人账户与重病统筹相结合”的医疗救治资金管理模式

2003年9月，国务院提出针对艾滋病的“四免一关怀”政策，其中包括了“免费提供抗病毒治疗药品”，而目前全国范围内都已经实现了免费的抗病毒治疗，这一笔经费是由中央转移支付承担。在此基础上，河南又由省政府提供财政支持，在省内实施了抗机会性感染治疗免费，因此成为“两个全免”的省份。

每一位HIV感染者/AIDS患者都有自己的个人账户，按照省内的规定，每人每月的经费额度为390元，其中个人账户注入资金300元，其余90元进入重病统筹基金。通过这种模式，保证艾滋病患者能够得到及时有效的救治。在实际执行的过程中，各地也有一些根据本地情况进行微调，如上蔡县是严格按照省里规定执行；而沈丘县由于新发感染者数量超过了拉网普查上报的数量，只能将省内拨付的抗机会性感染资金重新统筹，新的额度是每人每月300元，其中个人账户注入资金150元，其余150元进入重病统筹基金。

3.药品管理制度

按照“中央或省级集中招标，中标厂商负责配送，省级卫生行政部门统一审核结算，用药单位验收管理”的模式运转。成立药品招标领导小组，由县艾滋病防治工作办公室编制采购计划，县发改委核定，监察局监督，报县艾滋病防治工作委员会审批，按照市统一招标价格购进。县艾滋病防治工作办公室对药品统一管理、调拨。县、乡、村三级救治机构不缺药、无过期失效药品，在运行中药品不加价。国家免费提供的抗病毒治疗药品，由疾控中心统一管理，按三级督导管理模式逐级发放。

（四）形成了覆盖全部受艾滋病影响人群的艾滋病防治救助帮扶体系1.受艾滋病影响人群

（1）艾滋病致孤人员：父母双方因患艾滋病死亡的未满18周岁的孤儿；子女因患艾滋病死亡，无其他法定赡养义务人，或法定赡养义务人无赡养能力，年满60周岁的老人。

（2）艾滋病导致的单亲家庭未成年子女：父母一方因患艾滋病死亡的未满18周岁的未成年人。

（3）艾滋病困难群体：艾滋病患者及其家庭成员。

2.救助方式

（1）生活救助。政府按照“三个层次，三个标准”，分别对艾滋病致孤人员、因艾滋病导致的单亲家庭未成年子女、艾滋病患者及其家庭进行定期定量救助。分散供养的孤儿和孤老的生活费和抚（赡）养服务费由其本人或抚（赡）养人凭《艾滋病致孤人员救助证》到当地民政部门领取；集中供养的，由集中供养机构到当地民政部门办理领取手续，由供养机构集中使用。

项目县对艾滋病受影响人群的生活救助水平与河南省规定的救助政策水平保持一致。对于艾滋病生活救助标准，河南省随着政策体制的不断完善，救助水平在不断提高（表3-55）。2007年以前艾滋病致孤人员和艾滋病单亲家庭未成年子女补助分别为每人每月160元和65元，艾滋病致困家庭按特困户标准发放。2007年，河南省政府《关于建立健全全省城乡社会救助体系的意见》（豫政【2006】34号）提出全省城乡社会救助体系建设总体框架，并且对单项救助制度进行了规范和完善。河南省政府出台了《关于进一步加强艾滋病致困人员安置工作的意见》（豫政【2007】62号），将全省受艾滋病影响的困难群众全部纳入救助范围。2007年以后将艾滋病致孤人员和艾滋病单亲家庭未成年子女救助标准提高到每人每月200元和65元，艾滋病致困家庭补助标准为每人每月40元。2010年河南省下发《河南省民政厅河南省财政厅＜关于提高艾滋病单亲家庭未成年子女生活救助标准和对艾滋病患者实行定量补助的通知＞》（豫民文【2010】27号）。通知规定将艾滋病单亲家庭未成年子女的救助标准从现行的每人每月65元提高到每人每月100元，并且对全省艾滋病患者实行定期定量补助。每人每月补助20元。

表3-55 2004—2010年度艾滋病受影响人群生活救助水平（单位：元/人/月）

注：表内数字为救助政策重新调整时的救助标准，“—”代表“省内出台政策尚未覆盖该类人群”。

（2）教育救助。政府对艾滋病致孤儿童、艾滋病导致的单亲家庭未成年子女和艾滋病患者家庭子女在就学方面进行救助。具体内容是：在义务教育阶段实行“两免一补”，即免收杂费，免费提供教科书并补助寄宿生生活费；对处于高中阶段的艾滋病致困人员每人每年补助800元；将被公办普通高中、中等职业学校和高等学校录取的艾滋病致困人员纳入现有贫困生资助政策体系；对已经完成9年义务教育但未能上高中的未成年人提供职业技能教育补助。

（3）医疗救助。对艾滋病致孤人员提供基本医疗服务，将其基本医疗费用实报实销，也可以由本人领取每人每年300元的医疗救助定额补助后不再享受免费医疗，这两种方式由艾滋病致孤人员自愿选择。同时将艾滋病致孤人员由县财政出资免费纳入合作医疗。

3.安置方式

按照“分散供养为主，集中供养为辅”的原则，除了有独立生活能力的艾滋病致孤人员可以独立生活之外，民政部门为其他艾滋病致孤人员设计并实施了四个安置渠道：一是艾滋病致孤儿童可以依法被家庭收养；二是艾滋病致孤人员可以在亲属家庭中寄养；三是艾滋病致孤人员可以由各类福利机构集中供养；四是在未建有集中供养机构的地方，可以在政府帮助兴建的模拟家庭中抚养。目前在项目县基本形成了“集中供养、模拟家庭养育、家庭寄养收养”相结合的安置工作格局。

（1）阳光家园。对分散供养有困难的艾滋病致孤人员，由政府出资兴建福利机构集中供养。艾滋病致孤人员的集中养育机构，通称“阳光家园”。在项目县中，2004年沈丘县投资23万元成立了以福利院为依托的沈丘县艾滋孤儿安置指导中心和以“阳光家园”为依托的白集镇艾滋孤儿救助安置指导中心。上蔡县分别投资520万元和746万元建设了芦岗阳光家园和中华红丝带家园。尉氏县投资兴建了邢庄乡、大营乡两座阳光家园。这些阳光家园的经费来源除上级拨款外，日常开支由县级财政承担。

（2）阳光家庭。民政部门出资建设模拟家庭，聘请有爱心有抚养能力的法定夫妻作为孤儿的模拟父母，养育当地的孤儿。这种模式被称为“阳光家庭”。

河南省有关部门联合下发文件，专门出台了五项收养艾滋病致孤儿童的优惠政策和确立了“两免两保”的收养工作标准。五项优惠政策：①继续提供生活救助金，直至孤儿18周岁；②户口迁移不收任何费用；③收养当事人不影响依法生育；④办理公证、体检免费；⑤享受新家庭成员的一切福利待遇。“两免两保”：①免费介绍收养对象；②免费办理收养手续；③保守收养人和被收养人的秘密；④保护被收养儿童的合法权益。

上蔡县投资50万元，建立了邵店乡新合家园，在社会上公开招聘了16名有一定文化素质、事业心强、热爱艾滋病救助工作的“阳光爸爸”、“阳光妈妈”，组成了8个“新合家庭”。

（3）家庭寄养和收养。县级民政部门委托艾滋病致孤人员的亲属、邻居或其他家庭，抚养艾滋病致孤人员。对于自愿在亲属家中生活的儿童，由政府与其亲属签订寄养协议，明确双方的权利与义务，建立了政府、寄养家庭、就读学校和寄养儿童“四位一体”管理体制，定期对寄养儿童进行走访，记录在案，保证寄养儿童的身心健康。

三、建立健全了保障艾滋病综合防治模式顺利运行的工作机制

（一）形成了统筹为主、效能优先的三级筹资机制

河南省以政府为主导的预防、救治、救助模式之所以取得了比较显著的成绩，与河南省政府的筹资机制密切相关。

从整体上看，项目县的艾滋病资金来源如图3-12所示：

艾滋病防治经费总量主要包括政府投入和国际支持。其中政府投入是艾滋病防治经费的主体，国际支持资金是在各级政府规划下，对政府投入的补充。而在以政府为主导的经费来源中，地方政府投入（省、市、县）又成为政府投入的主体。换句话说，在目前的经费框架下，如果地方艾滋病防治工作想踏实开展起来，地方政府必须相应地担负起更大的财政责任。

而在艾滋病经费筹资体制中，省级政府成为艾滋病防治工作筹资的主体。目前河南省艾滋病疫情高发区经济发展情况都比较差，调查的四个县中上蔡和沈丘是国家级贫困县。如果把艾滋病防治任务硬性强压给县级政府，无疑是雪上加霜。因此河南省从省、市、县三级财政的承担能力出发制定了如下的政策：救助资金由省、市、县三级财政共同负担。艾滋病致孤人员和单亲家庭未成年子女的救助资金由省级财政负担80%，市、县两级财政负担20%；HIV感染者及其家庭成员纳入城乡低保所需资金，按照现有政策由各级财政负担。

防治及救治资金=上级补助总额+0.2×上级补助总额（县级配套20%）

救助资金=上级补助总额+0.1×上级补助总额（县级配套10%）

有效的筹资机制为艾滋病防治工作蓄积了资源力量。相比其他省份，河南省的艾滋病防治工作效果最突出，最根本的原因就在于地方政府，特别是省一级政府下大力气对艾滋病防治工作进行了周密的安排和较为完善的制度制定。在省级政府的主导下，各级政府的预防、救治和救助工作才得以顺利地展开，在实践中起到了积极的效果。

（二）形成了政府管理、专门化的卫生服务机制

各项目县在艾滋病重点地区乡、村两级设立了定点救治医疗机构，为HIV感染者/AIDS患者提供专业化的服务，其功能主要表现在以下几个方面。

1.稳定患者作用

负责实施免费发放抗病毒药物、抗机会性感染药物、免费定期随访等工作，促使HIV感染者/AIDS患者进行就地治疗，起到了防止疫情扩散的效果。

2.方便艾滋病患者功能

村卫生室是建在家门口的卫生服务机构，本调查中居民距村卫生室的平均距离为0.69km，使患者可以小病不出村，方便了患者，满足了患者的基本卫生服务需求。对艾滋病患者来说，就近得到有效的、免费的抗机会性感染治疗、抗病毒治疗，节省了艾滋病高发区艾滋病患者的时间，节省了就医费用，方便了艾滋病患者的就医。

3.宣传教育作用

宣传教育对艾滋病的预防控制起着举足轻重的作用，让广大农民增强防范意识和掌握防治知识是预防控制艾滋病工作的关键，上级艾滋病防治相关机构各项政策的落实，各种宣传教育知识在患者及广大农村居民中普及宣传，都需要通过村卫生室进行。

4.协调组织作用

村卫生室对村民家庭及成员健康情况了如指掌，艾滋病防治各项措施的落实，有时需要村行政的干预和支持，需要完善的组织与管理来保证措施的行之有效，村卫生室起着穿针引线、上下贯通、协调组织的作用，以保证各项工作顺利开展和相关措施落实到位，村卫生室的协调组织作用不容低估。

艾滋病定点诊所服务范围仅包括HIV感染者/AIDS患者，一般患者不会光顾这类诊所，同时一个村庄内部，通常会有另外一个专门从事常规病的治疗诊所。可以说河南省政府为艾滋病建立了一套专门化的基层预防、医疗卫生体制。

目前，这批艾滋病定点诊所既担负针对艾滋病的公共卫生预防功能，又担负针对艾滋病的医疗救治功能。在目前农村地区公共卫生条件普遍偏低的情况下，这种专门化的卫生服务模式起到了积极的效果。HIV感染者/AIDS患者的基本医疗服务需求得到了有效缓解；农村艾滋病宣传教育也通过定点诊所有序地开展起来。在艾滋病较为严重的疫区，“挽救生命”是人们的第一需要。这种依托于政府管理、专门运作的艾滋病定点诊所在特殊的历史时期，能够迅速、有效地解决了人们的第一需求，这对稳定艾滋病患者情绪、恢复疫区生活秩序起到了重大的作用。

（三）形成了优先排序、逐层覆盖的制度型社会福利机制

如果说“挽救生命”是艾滋病患者的第一需要，那么“维持生存”就是艾滋病致孤人员的第一需要。自2004年开始，河南省已开始摸索着对受艾滋病影响人群进行救助。2004年首先从生活状况最窘迫的艾滋病致孤人员做起，之后开始逐步向“艾滋病单亲家庭未成年子女”、“受艾滋病影响家庭”过渡。到2008年元月，河南省已经全面建立涵盖三类人群的救助机制。其中，对于“艾滋病致孤人员”救助和“艾滋病单亲家庭未成年子女”救助是在民政部现有政策体系中独立出来，而对受艾滋病影响家庭的救助是直接纳入了农村最低生活保障制度。

所谓福利是指通过帮助使一些人的生活至少达到一定水平；而救助则是通过帮助，防止人们的生活水平下降到政策界定的标准以下。目前，我国农村的最低生活保障制度属于典型的社会救助制度，是“补缺型的社会救助制度”，即当农民的收入水平低于国家规定的农村最低生活保障标准时，国家通过救助，使部分人群的收入也能达到最低生活标准。

河南省目前将救助指标设定为“是否为艾滋病致孤儿童”、“是否为受艾滋病影响家庭的单亲子女”、“家中是否有艾滋病患者”进行救助，其中一家中只要有一人为艾滋病患者，全家都享受低保。上述政策都不是严格建立在收入核定的基础上，因此，对艾滋病家庭来说，这一政策实际上是一种社会福利的政策。这种原本以补缺型救助为出发点的政策，实质上形成了制度型福利政策。相对于中国农村目前整体上缺乏社会福利机制的情况，河南省先期将受艾滋病影响人群纳入社会福利体制是一种创新之举。

这种全面覆盖的福利体系，在目前阶段很大程度地缓解了因艾滋病问题造成的社会危机和恐慌，保障了受艾滋病影响人群的基本生活需求。同时，针对农村特殊人群，这种制度型的社会福利制度实际上是搭建了从“社会救助”到“社会福利”的桥梁，为我国未来农村社会福利的完善提供了很好的蓝本。