基层艾滋病防治工作政策建议分析
六、基层艾滋病防治工作政策建议分析
调查研究基层艾滋病防治工作中面临的问题及问题重要性的顺序，是制定和修正防治工作政策、探讨艾滋病防治工作有效模式的基础性工作。艾滋病防治工作是一项政策性很强的社会工作。河南省艾滋病防治中大量的具体工作是由基层医疗卫生单位人员承担和完成的。来自基层防治工作人员的政策建议具有政策需求的方向性、针对性、迫切性和适宜性，是制定和修正防治工作政策，探讨和设计防治工作有效模式的基础。本研究在卫生行政部门的积极配合下采用访谈法，开展专题研究，现将调查研究结果报告如下。
（一）内容与方法
1.调查内容
艾滋病防治工作政策建议及重要性排序。
2.调查地点
2005年4月，根据河南省艾滋病疫情分布，在艾滋病高发地区选择6个市，每个市选择一个有代表性的县（区），每个县（区）选择2～3个有代表性的乡镇。
3.调查对象
县（区）卫生局、人民医院、妇幼保健院、卫生防疫站、乡镇卫生院主管艾滋病防治工作的局长、院长、站长、科室主任。每个县（区）访谈6～10人。6个县（区）共访谈46人，其中卫生局9人，县人民医院和妇幼保健院11人，县卫生防疫站10人，乡镇卫生院16人；有卫生局正副局长、县（区）人民医院正副院长、县（区）妇幼保健院正副院长、县（区）卫生防疫站正副站长22人，艾滋病防治办公室和有关科室主任18人，具体从事艾滋病防治的一般工作人员6人；男性39人，女性7人；现从事专业中卫生管理专业6人，医疗专业22人，预防保健专业16人，其他专业2人。
4.调查人员
调查人员由课题组成员和选调的某大学预防医学专业应届毕业生及研究生组成，每个调查县（区）派出一个调查小组。调查小组7～12人，由课题组成员1～2人负责。当地卫生行政部门对调查工作给予了组织支持和积极协作。
5.调查方法
采用选题小组讨论法，具体步骤是根据统一设计制作的调查表进行调查。①每个接受访谈的人员独立提出5个对艾滋病防治工作有重大影响的政策建议。②集中政策建议，形成政策建议库。在课题组成员主持下，每个接受访谈的人员先依次发言，而后自由讨论，对自己提出的政策建议解释意义，明确他人提出的政策建议，归并同类政策建议，拆分细分复杂的政策建议，将政策建议表述清晰，一句一意。③每个接受访谈的人员独立在政策建议库中选择10个有重大影响的政策建议，并排序在调查表上。④收集政策建议排序表，集中政策建议，重复上述步骤，筛选掉没有人选择排序的政策建议，精简政策建议库。⑤重复筛选，直至政策建议库不能再精简。
本次调查研究由于每轮选择政策建议较多，进行2轮后，政策建议库就不再精简。
6.分析方法
（1）政策建议编码。对6个县区的选题小组讨论结果汇总，统一选择最后一轮政策建议排序调查表进行政策建议编码。政策建议编码具有唯一性，同类政策建议归入一个编码。
（2）建立数据库。利用Excel3.0软件建立作查考之用的政策建议编码及其描述数据库。利用SPSS13.0软件建立作运算分析用的数据库。
（3）统计分析。利用SPSS13.0软件进行政策建议（编码）重要性排序的频数分析，对政策建议的重要性进行加权计量分析，最终排列出6个调查县区汇总的政策建议重要性序列。
（二）结果
1.政策建议编码与描述
本次调查研究，受访者提出政策建议401条，归纳为47类，在政策建议描述中保留了接受访谈者对政策建议表述的细微差别。例如，政策建议编码为A的一类政策建议是针对健康教育方面的政策建议，包括：政府要对于防治艾滋病知识宣传分列专项资金；加强艾滋病防治知识宣传，达到家喻户晓；制定大众宣传规范，长期开展健康教育；加强艾滋病防治知识宣传，提高群众的警惕性；加强公益广告及宣传等政策建议。
D类政策建议是救助艾滋病患者，稳定社会方面的政策建议，包括：稳定HIV感染者，稳定社会；保障HIV感染者/AIDS患者的生活，稳定社会；制定完整的连续性的HIV感染者/AIDS患者救治救助政策；对患者救助要到位；对HIV感染者/AIDS患者实施生活救助，补贴；政府出台关怀标准，逐级执行，让患者得到社会的关怀与重视（包括上高中、上大学、死亡补贴等方面）；制定HIV感染者/AIDS患者困难家庭救助标准；HIV感染者/AIDS患者救助标准规范尽可能统一等政策建议。
L类政策建议的核心内容是要稳定基层艾滋病防治工作队伍，调动其积极性，落实基层医务人员（包括管理人员）的补贴；制定提高医务人员及管理人员的劳动报酬及政治待遇的政策；制定基层防治人员工资保障政策，落实健康补贴；增加对一线救治医生的补助；增加对艾滋病救助医生、基层医务人员等工资补助、补贴；保障基层工作人员的待遇和防护；稳定队伍，保证补助到位；保障流调防治人员生活；制定定点机构医务人员补偿政策；艾滋病防治人员定期补助，以文件形式出台，一视同仁发放；艾滋病防治、防护工作人员工资待遇应垂直管理；一线医务人员工资待遇应由财政负担等多个条目。
N类政策建议是有关HIV感染者/AIDS患者规范管理方面的政策建议，包括：出台规范患者行为的政策，维护社会稳定，保证法律公正；制定对AIDS患者的管理规范；制定对于恶意传染他人者进行处罚法规；制定AIDS患者规范化管理办法；依法打击违法HIV感染者/AIDS患者，维护医疗环境；制定HIV感染者/AIDS患者故意报复社会惩罚条例；出台相关法规和政策规范化管理HIV感染者/AIDS患者；制定AIDS规范化管理政策；制定HIV感染者/AIDS患者行为手册；政府出台严格的防治条例；对于AIDS患者犯罪立法；加大对HIV感染者/AIDS患者犯罪的打击力度，维护社会安定等一些类似的或相关联的对于HIV感染者/AIDS患者进行法制化管理的政策建议。
S类政策建议要求制定艾滋病防治工作经费投入和管理政策，保障资金的及时有效供给。其具体事项有：加强对各级艾滋病防治经费的使用管理，严防截流、挪用、克扣等现象；增加落实艾滋病防治经费，保证艾滋病防治机构正常运行；保证HIV感染者/AIDS患者经费及时、全额到位；力促各级政府专项资金及时到位；加大省市专项资金投入；建立防治经费保障机制；国家及省应针对各县HIV感染者/AIDS患者实际人数按比例拨款；加强经费投入，专款专用；出台文件，明确各级政策政府配套资金；艾滋病防治经费列入国家财政预算，建立长效保障机制；加大预防控制体系运转经费的投入力度。
2.政策建议重要性排序
通过频数计算和加权计量分值合计值计算获得政策建议重要性排序表，见表5-78。在46名接受访谈人员回答的401个（少数人回答的重要性政策建议少于10个）政策建议中以政策建议出现的频数计算结果排序，有多个数值相同，并列排序，排出16个位次。经过政策建议重要性加权计算结果排序，数值相同并列序位减少，47类政策建议划分为36个序位，第14位之前没有加权计量分值合计值相同并列排序者，说明了考虑到政策建议重要性程度的加权计量分值合计值排序方法对确定政策建议重要性的顺序是比较合适的。
从加权排序结果看，重要程度较大，排在前10位的政策建议是：第1位重要的政策建议是要求制定艾滋病防治工作经费投入和管理政策，保障资金的及时有效供给（S类）；第2位重要的政策建议是稳定基层艾滋病防治工作队伍，调动其积极性（L类）；第3位重要的政策建议是明确和完善政府和政府部门艾滋病防治工作责任制（K类）；第4位是有关HIV感染者/AIDS患者规范管理方面的政策建议（N类）；第5位是开展全民健康教育，普及艾滋病防治知识的政策建议（A类）；第6位至第10位重要的政策建议依次是：修改HIV感染者/AIDS患者救治用药目录，扩大用药品种（W类）；救助HIV感染者/AIDS患者，稳定社会（D类）；建立完善分级分类培训制度，向基层艾滋病防治工作提供技术支持（A15类）；制定免费治疗管理细则、扩大免费检查和治疗范围的政策建议（A7类）；制定一个完整的HIV感染者/AIDS患者从检测到治疗的管理程序（U类）。
列第1位的S类政策建议的加权计量分值合计值是278，在401个政策建议总计加权计量分值合计值2435中的构成比为11.42%；列第2位L类政策建议的加权计量分值合计值是247，构成比为10.14%；列第10位的U类政策建议的加权计量分值合计值和构成比分别是72和2.96%。前10位政策建议的加权构成比累计是59.06%。
表5-78 政策建议重要性排序分析结果
续表
注：p1，p2……p10分别表示第1位政策建议、第2位政策建议……第10位政策建议的频数。
pn表示各个位序的政策建议频数和，pn=（p1+p2+……+p10）。
pns表示政策建议频数和按照降序排列的位序数。pnp表示政策建议频数和的构成比。
pnw表示各个位序的政策建议重要性加权计量分值合计值，pnw=∑（政策建议频数加权值）。
pnws表示政策建议重要性加权计量分值合计值按照降序排列的位序数。
pnwp表示政策建议重要性加权计量分值合计值的构成比。
第一位政策建议P1的加权值是10，第二位政策建议P2的加权值是9，第十位政策建议P10的加权值是1，余类推。
（三）讨论
1.艾滋病防治工作是一项艰难的庞大的社会系统工程，来自基层一线的政策需求大而多样化，基层艾滋病防治工作人员的积极性也很高
在6个县（区）调查访问的46名卫生领域内艾滋病防治工作人员提出的401个条目的政策建议，归并为47类，既说明了他们对于艾滋病防治工作的热情，对于人民健康的负责；也说明了他们在艾滋病防治工作中急需规范防治工作程序的操作政策，急需保证防治工作顺利进行的支持政策。这些由基层艾滋病防治工作人员提出的、涉及众多方面的政策建议都需要认真对待和研究，以利于制定符合基层艾滋病防治工作需要的具体政策。
近两年来，由于中央政府和各级地方政府的重视和投入，我国的艾滋病防治工作，特别是我们课题组调查地区的艾滋病防治工作，取得了突破性进展，初步控制和减缓了艾滋病蔓延和局部流行的速度，初步建立了有效的防治模式。可是，由于广泛大力开展艾滋病防治工作的时间较短，也由于艾滋病是一种新出现的慢性传染性疾病，从1981年发现第一例患者距今只有25年时间，艾滋病的发生和传播，艾滋病的控制，艾滋病对社会的影响，政府对HIV感染者/AIDS患者的救助，HIV感染者/AIDS患者的社会管理等方面都不同于既往的疾病控制工作，现有的艾滋病防治工作政策还很不完善，现有的防治工作模式要逐渐达到理想状态，在基层艾滋病防治工作中还客观地存在着数量和种类众多的亟待解决的问题。在一个国家和地区，政府重视是预防控制艾滋病的关键。针对这些问题，需要制定调整基层艾滋病防治工作人员与艾滋病患者及其家庭，HIV感染者/AIDS患者及其家庭与社会、政府和政府部门，艾滋病防治工作人员与社会、政府和政府部门之间关系的政策和法规。在这些需要制定的艾滋病防治工作政策和法规所调整的关系中，防治工作人员与HIV感染者/AIDS患者及其家庭之间的工作关系是其他一切关系指向的中心。控制艾滋病的技术政策、救助政策和救治政策，需要基层防治工作人员具体执行；社会的关爱，需要基层防治工作人员传递；HIV感染者/AIDS患者及其家庭的创伤，需要基层防治工作人员去安抚。现行政策是否能够解决他们在艾滋病防治工作中遇到的问题，是否需要改进以便发挥最大效能，完全在于他们实践中的感受。现存问题的解决需要什么样的政策，也完全在于他们实践中的感知。因此，来自基层防治工作人员的如此之多的政策建议是非常有必要的，也是非常有意义的。应当把基层防治工作人员提出的这些政策建议看做是继提出大量问题、做出“社会问题诊断”之后，开出的“社会问题治疗处方”。
2.政策建议排序表明了基层艾滋病防治工作中相关政策需求的迫切程度
在47类政策建议中，排列前10位的政策建议加权构成比累计59.06%，说明了这10个政策建议是艾滋病防治工作中主要的政策建议。
前10位的政策建议分别涉及防治经费（S类）、工作队伍（L类）、领导协调（K类）、工作对象（N类）、宣传教育（A类）、工作措施（W类）、救助关怀和稳定（D类）、技术支持（A15类）、经济责任（A9类）、操作程序（U类）等10个方面。这10类战胜艾滋病的关键政策建议主要是政府和社会管理方面的政策建议。位列第10位以后的政策建议，也大都是政府与社会管理方面的政策建议。例如，位列第14位的政策建议，县级固定专职防治队伍，成立艾滋病防治专业机构，村卫生室防治工作人员固定，不要3天2天换人（M类政策建议），同样是属于工作队伍管理方面的政策建议。列第15位的政策建议，制定医务人员及管理人员在工作中感染艾滋病后一切费用应由国家承担的政策，制定医务人员及管理人员在工作中被HIV感染者/AIDS患者殴打，致伤、致残费用应由国家承担的政策，职业暴露导致HIV感染者的补偿标准，补偿办法（O类政策建议），也是工作队伍稳定方面的政策建议。列第24位的政策建议，社会捐赠统一管理，统一使用（A23类政策建议），与列第7类的D类政策建议同属艾滋病救助关怀和社会稳定方面。
由此可见，位列前10位的政策建议所归属的10个方面，基本上覆盖了全部受访者提出的401个政策建议。真正属于技术方面的政策建议，其数量较少，且其政策建议重要性加权计量分值合计值较小，排序靠后，政策需求的迫切程度较低。例如，对于没有服药治疗的HIV感染者的免疫状况进行监测并及时总结政策建议（F类），列第34位，倒数第3位。这些技术方面政策建议的制定和顺利施行通常是以政府和社会管理方面政策的制定和实施为前提条件。政策建议的排序，也就说明了现阶段基层艾滋病防治工作政策急需程度的优先次序。需要集中政策决策资源，集中精力，优先研究制定防治经费管理政策、工作队伍稳定政策、领导协调制度、工作对象管理法规条例等方面政策。
3.政策的制定在于满足基层艾滋病防治工作的需要
本研究采用选题组讨论访谈法，对于基层艾滋病防治工作人员提出的政策建议进行研究，寻找和归纳艾滋病防治工作中主要政策建议和次要政策建议，为艾滋病防治管理理论研究提供了重要的客观依据。管理理论研究工作在于为政策制定工作服务，遵循政策建议研究的排序结果，组织有限的人力和财力资源，集中在主要政策建议，特别是关键政策建议上开展理论研究工作，为探索出与国情适宜、与本地区情况适宜的有效的艾滋病防治模式提供基础性资料。