政府审计部门的审计结果可否作为工程款结算依据
案例简介
A与B签订了《建设施工合同》一份，合同约定由B承建A的生态科技楼的土建工程。合同还约定工程竣工验收后15日内，B将竣工结算书送交A和银行审查，A应在20日内审查完毕，如到期未提出书面异议，B可要求经办银行付款。工程竣工后B向A提交了工程结算书，后B以A未按合同约定及时审查工程结算书为由，将上述结算书单方委托银行审核，双方由此产生纠纷，多次协商未果，B遂向法院提起诉讼。一审过程中，法院委托当地建行对工程结算进行造价鉴定，鉴定人出具《工程结算书》，一审法院据此作出判决，但A对该《工程结算书》持有异议，向二审法院提起上诉。
二审判决后，当地省审计厅对工程进行了审计，出具了《审计意见书》，认为《工程结算书》存在四处错误，应核减312万元。A以《审计意见书》为新证据向法院申请再审，再审法院依据《审计意见书》作出判决，B不服，再次向法院申请再审。
案件争议的焦点在于：审计部门对工程造价结算进行审计，该审计结论是否可以作为工程款结算依据。
原理及观点
审计是对国家建设项目及建设单位的一种行政监督行为。依据《中华人民共和国审计法实施条例》第二条：“审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。”审计是由国家审计机关实施，其性质是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位民事行为范围的经济合同效力。审计结论是审计机关对于审计事项作出评价意见，包括对违反国家规定的财政收支、财务收支行为的处理、处罚意见。《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》规定：“建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”由此可见，审计结论是不能直接作为施工合同的结算依据的，因为：
1.发包人与审计机关形成的审计法律关系属于行政法律关系，而发包人与承包人形成的建设施工合同法律关系是属于民事法律关系。二者在本质上有根本区别，民事法律关系是平等主体之间的法律关系，注重的是平等协商、意思自治，因此发承包双方共同确认的工程结算办法或确认的结算款额，是双方平等协商形成的共同意志，而审计机关通过审计确认结算价款则属于行政行为，是审计机关对发包人行使监督权的结果。(https://www.daowen.com)
2.审计机关对国家建设项目进行审计是对预算的执行情况的监督，是国家对发包人的一种行政监督，对承包人是没有约束力的。工程结算是承包人与发包人办理的工程价款结算活动，而工程决算则是发包人编制的工程项目从筹建到竣工投产或使用的全部实际财务支出费用的汇总与统计活动。二者之间存在显著的区别：（1）编制主体不同。前者是承包人编制并由发包人审查与批准，而后者则是由发包人负责编制。（2）结（决）算范围不同。前者的范围是合同约定的工程项目，而后者的范围则包括整个建设项目。（3）成本内容不同。前者是合同范围内的直接成本部分，而后者不但包括直接成本并且包括计入建设成本的其他费用。
综上可知，在合同没有特别约定的情况下，审计结论不能作为判决或者裁决工程结算价款纠纷的依据，若作为证据，在效力上则低于当事人之间明确约定的价款事项的效力。
建 议
根据最高人民法院的答复，我们知道当双方当事人对工程价款有合同约定时，发包人不得以行政机关的审计结果来推翻双方的约定。因此，建议承包人：
1.在与发包人签订建设施工合同时，在合同中可以明确约定工程价款和结算方式，不得以审计结论为依据进行结算。这样一旦发包人在工程结算中，主张以审计结论作为结算依据的，承包人可不予认可，直接回绝。
2.若在诉讼过程中，承包人应提醒法院，除了有合同约定，否则审计结论不能作为结算依据。
