监督、金融稳定和最后贷款人：1973～2004年
在回顾历史的过程中，令人吃惊的是在1973年12月的“边缘”银行危机爆发之前，英格兰银行几乎没有承担或政府没有正式赋予其监督英国银行业和金融体系的责任（Goodhart，2004年）。英格兰银行的监管职责仅限于一名高级官员（贴现办公室主管，当时是J.Keogh），以及少数几名辅助官员。英格兰银行的货币市场交易是通过贴现公司办理，包括几家由英格兰银行推动设立的机构。这些贴现公司是英格兰银行与伦敦城大型清算银行之间的中介。这些贴现公司的杠杆率非常高，并面临市场利率变化的风险。英格兰银行希望了解其主要市场交易对手的头寸状况。另外，贴现公司交易存量的一部分仍然是商业票据，尽管国库券交易量的比重越来越大。这类商业票据由承兑公司（伦敦城的商人银行）承兑，因此这些票据变成了双名票据。由于英格兰银行与贴现公司交易这类票据，所以英格兰银行希望确保票据的质量和了解承兑公司的业务状况，因为后者的信用与这类票据有关。
从一般人的角度看，英格兰银行、商业银行和金融体系中的其他机构之间的正式联系非常少。我认为在当时（20世纪60年代末期），与美国（货币监理署、美联储、联邦存款保险公司和州金融管理当局都发挥较大作用）或多数欧洲大陆国家相比，英格兰银行对商业银行的了解非常少，而且实际上没有有效的监管控制。当时只提供少量货币数据（多数是基于清算银行的自愿，而且基本是在1963年以后，即在《Radcliffe报告》（1959年）发表之后，该报告建议改进货币数据的收集和发布状况）。当时英格兰银行并不对商业银行进行现场或非现场检查，尽管英格兰银行确实与（多数）银行（清算银行不与英格兰银行行长以外的其他人交谈）讨论其年度经营成果。英格兰银行一般不向金融机构颁发许可证或授权；政府负责这方面的工作（主要是贸易局，以后并入贸易与工业部）。
与其他多数国家相比，英格兰银行在监管/稳定方面缺乏正式参与，这在很大程度上是因为在较长时间内货币政策一直采取“命令与控制”的方法，这种方法使金融监管显得并不紧迫。而这种方式又是因为英国国家债务的规模巨大，使政府更关注利用利率作为一种灵活的政策工具。从某种程度上讲，由于不愿意主要为了国际收支的外部状况不佳而提高利率，所以内部的通货膨胀压力（部分地）是通过从数量上限制银行向私人部门的贷款来缓解。这种政策照顾了大型制造业出口商。在第二次世界大战结束后的短期内，银行业主要为政府融资，而银行发放高风险贷款的能力受到严格限制。
这种体制使英格兰银行在政府与银行及其他金融机构之间发挥着一种非正式的“中介”作用。在出台、监测和维持（如果不是强制的话）其指令方面，政府需要依靠英格兰银行；而银行和其他金融机构知道，如果想要表达某种（特殊）愿望和引起政府重视的话，它们也需要英格兰银行站在自己一边。这种作用使英格兰银行成了伦敦金融城重要的非正式领导者，也成为非正式收集信息的一个渠道（如通过金融城的午餐）。
如果说当时对银行实行与稳定相关的某种管制的话，那么这种管制也是与流动性有关，而不是资本充足率管理。只要清算银行保有隐藏的“内部储备金”，外部机构就无法评估清算银行的资本充足状况；在20世纪50年代和60年代初期，对这种不透明性是否对金融体系带来优势或缺陷的讨论非常普遍。规定的现金和流动性比例得到维持，尽管这类比例的作用是否与货币政策或金融稳定相关从来都不清楚；效果如何也不清楚。在20世纪60年代，对这类比例的评估一般是一种学术消遣，我们通过查阅当时的文章就可以看出这种倾向。
因为这种信贷管制限制了创新和风险承受能力，所以在1945～1973年，银行业务也许基本上（当然至少一定程度上）是一种非常安全和乏味的职业。当时几乎没有信用风险，尽管有大量利率风险，而且金融机构受到风险伤害的情况也比较少（多数情况是暂时的）。当时没有值得一提和公开的国内金融危机。虽然英国是许多货币经济学家的故乡，他们曾详细论述了最后贷款人的理论（如2002年9月在巴黎举行的一次会议上庆祝Thornton的伟大著作发表200周年），但现实情况是，英格兰银行在过去200年里只有非常少的几次行使最后贷款人的职责，远远少于多数欧洲国家和美国。
少数几次请求英格兰银行提供帮助的案例，实际上都不是纯粹的流动性短缺问题（货币市场可以解决这一问题），几乎都是流动性问题和对资不抵债状况的担心共同发挥作用的结果，通常是对资不抵债的担心引发流动性问题。有些时候，解决方式是安排合并。当需要注入资金时，英格兰银行并不认为自己有能力提供数量比较多的资金；它自己只有有限的资本金。在1914年第一次世界大战爆发的最严重和最动荡时期，政府承担了责任。总体来说，对这段时期的研究仍然不多，尽管Seabourne（1986年）曾做过一项非常出色的研究。在巴林银行的案例中，英格兰银行协调伦敦城的一些银行，为巴林银行的负债进行担保。英格兰银行满足于作为私人部门统一应对一场危机的仲裁人角色，远远不是一个独立和唯一的救助者。另外，伦敦城流行的俱乐部式风气也助长了这类偏好；实际情况是，在20世纪70年代之前的几十年里，英格兰银行的最后贷款人操作基本上处于休眠状态。
所有这些情况在20世纪70年都发生了变化，这是让中央银行感到惊恐的十年。70年代开始时是全世界范围内的经济繁荣。在英国，信贷的快速扩张推动了经济繁荣。直接数量限制的命令与控制体系造成的众多问题之一是许多“边缘”（fringe）机构的发展，这些机构存在的唯一理由是它们可以避免这类直接控制，而这恰恰是直接控制体系所意想不到的一个后果。这种情况曾在英国的金融体系中出现过，在20世纪60年代，为了利用当时控制体系的漏洞，各种类型的金融公司和“边缘银行”应运而生，而且这些机构通常都是资本金比较少并且杠杆率比较高。银行体系的这种扭曲和因此导致的信贷控制体系越来越无效，是英格兰银行说服政府恢复更具有竞争性金融体系的主要原因。
1971年通过改革《竞争和信贷控制法》，实现了竞争性金融体系。由于清算银行想努力重新获得市场份额，所以竞争立即加剧，尽管主要是通过银行间贷款而不是直接向房地产公司和“边缘银行”的其他客户贷款。在经济繁荣的同时，尤其是在房地产市场上，受到鼓励的“边缘”银行扩张的速度更快。最终，由于同时发生第一次石油冲击和通货膨胀率快速上升，经济繁荣演变成了一场危机。受到了利率和附加税率大幅度上升的双重打击，房地产市场最终崩溃了。房地产市场的崩溃导致第一家边缘银行（London and County Securities Group）的倒闭，并在一定程度上通过声誉传导渠道（向类似机构的贷款被抽回）又造成一些其他边缘银行的倒闭。
由于没有任何形式的直接监管，所以英格兰银行缺乏基本信息。边缘银行开业时都很小，必须通过一家较大的代理清算银行来办理支付。因此英格兰银行要求相关清算银行（有代理银行关系）对每一种情况进行评估，即相关边缘银行是否已经资不抵债或值得救助。当评估后认为相关边缘银行可以救助时，英格兰银行会通过一条“救生船”协调流动性的注入：所有主要清算银行和英格兰银行（以及相关利益方，如受影响边缘银行的大股东）都要向该“救生船”提供资金。一般情况（我认为是，但无法确认）是代理银行承担主要部分，其他银行按比例分摊（英格兰银行负担10%）。
在1973～75年，资产价格和经济的下滑非常迅速。对清算银行来说，这种为救生船提供资金的做法是不受欢迎的，也是一种额外负担。曾经公开流传过关于一家清算银行（国民西敏寺银行）的谣言。因此清算银行最终通知英格兰银行，它们不愿意再提供新资金。英格兰银行不得不单独提供资金；没有报告说明英格兰银行在这项工作中是否得到财政部（即政府）的潜在支持或补偿承诺。但在这一阶段，由于危机逐渐消失，因此实际上只需要（来自英格兰银行）相对较少的新资金。
这段时期经历说明的问题是，当时对银行业（或更广泛的金融业）只有很少，或几乎没有审慎性控制或监管；在竞争性和风险更高的新环境下，实行这种监管（感觉）是必要的，需要有一个相关的监管体系。之后不久英国政府对英格兰银行进行了重组。开始时是在贴现办公室内设立了一个专门中心，该中心成立后迅速调集人员和资源。一段时间后，根据《1979年银行法》，该中心变为一个独立部门，专门负责银行监督和管理（开始时受George Biunden领导，1976年改由Peter Cooke负责）。《1979年银行法》赋予英格兰银行正式权力，向银行颁发许可证，并对银行进行监测、监督、控制和在特定条件下收回许可证（相当于关闭银行）。在此之前，英格兰银行没有这类权力。同时，其他金融机构，如住房贷款协会或保险公司，仍然由各政府部门进行（少量）管理（除了对资产的严格限制，这些限制包括非银行金融中介机构能够持有的资产和可以从事的业务活动）。
边缘银行的危机几乎完全是国内性质的，即限于总部设在英国的公司。但随后实行的金融自由化，包括取消直接管制（最主要的自由化措施是1979年取消外汇管制）以及信息技术的发展，导致了金融业务的日益国际化。由于各种原因（主要与欧元/美元和欧元市场的创新有关），伦敦在20世纪60年代重新成为一个国际金融中心，因此对英格兰银行来说，国际货币问题变得尤其重要。英格兰银行在20世纪70年代以后在这一领域一直发挥着领导作用。
1974年6月德国Herstatt银行的倒闭也许是第一个具有重大国际影响的事件（尽管1973年美国富兰克林国民银行的倒闭第一次敲响了警钟）。在德国金融市场闭市之后，德国当局关闭了这家银行，但银行关闭却发生在外汇交易在纽约完成结算之前。Herstatt银行参与了大量外汇交易，所以倒闭事件造成了一定程度的混乱。当时因为外汇交易和其他方面的业务日益国际化，引发了在一个集中地点讨论监督和管理这类业务问题的需求。许多年来中央银行行长一直定期在国际清算银行所在地巴塞尔召开会议。因此一个合乎逻辑的发展是监管官员也定期聚集到巴塞尔来讨论大家共同感兴趣的问题。于是根据Gordon Richardson的建议，1974年7月诞生了“巴塞尔银行管理和监督实践委员会”。在该委员会存在的前15年里，其主席一直是英格兰银行的代表，而且一般以其名字命名；先是Blunden委员会（1974～77年），然后是Cooke委员会（1977～88年）。富兰克林国民银行和Herstatt银行的倒闭催生了第一个《巴塞尔资本协议》（First Basel Concordat），该协议将监管国际活跃银行的责任赋予了母国和投资国当局。
下一个具有里程碑意义的事件是1981年Banco Ambrosiano银行的倒闭，这是一家意大利银行，据报道，该银行与梵蒂冈和（右翼）颠覆主义都有密切联系。但从监管者的角度讲，该银行的重要特点是其结构：控股公司在卢森堡，两家子银行分别在意大利和巴拿马，后者负责国际业务。控股公司在卢森堡没有受到监管，因为控股公司在当地并不办理银行业务，而罗马和巴拿马的监管当局只能了解局部情况。该银行可以通过在两家子银行之间转移资产/负债来满足监管当局的要求。当时已经意识到需要在从事国际业务银行的总部所在地建立并表监管（consolidated supervision）体制。这需要有国际间协议、监测和潜在的制裁措施，制裁措施包括不提供并表监管的银行可能被禁止在主要的国际金融市场上开展业务，如纽约、伦敦和东京的金融市场。
该委员会没有权力通过有约束力的法律。《巴塞尔资本协议》和巴塞尔委员会的其他建议只是原则声明，参与国同意接受这些原则的约束；一些国家确实通过立法来使这些原则具有可执行性，如通过欧洲经济共同体的政令。巴塞尔委员会的建议本身没有法律背景。在这方面确实没有真正的国际法。但巴塞尔委员会可以建议采取措施制裁那些没有采用这些建议的银行，如禁止其进入成员国的市场等。这就是所谓“软法律”。
因此，到20世纪70年代中期，人们感到需要同时在国内和国际层次上通过并表方式对银行进行监管。这些建议的目的是明确对国际银行的监管责任，以防止脆弱的和潜在欺诈性银行业务导致不可避免的倒闭及可能的系统性危机。
但是，金融管理和相应监督所适用的分析和理论基础是什么？开始时只有很少研究或根本就没有正式分析。除了要求保持足够流动性以防止挤兑（这是起源于19世纪的一种观点）之外，主要是研究银行的具体做法，总结出普遍认同的“最佳实践”，然后鼓励所有其他银行按照相同方法去实施。
但在20世纪70年代和80年代初期，注意力开始从流动性转向资本金，因为资本被认为是确保安全和审慎性银行实践的试金石。在经济思想史方面，研究这一过程可能是一项非常好的题目。从某种意义上讲，很明显的是，与一家资本较充足的银行相比，资本（及品牌价值）受到侵蚀并降低到低水平的银行（负债有限）更有可能为了挽回损失而进行赌博。因此资本越多，吸纳损失的能力越强。根据这些简单的看法，各国在随后时间里建立起了庞大的监管体系。
增强银行资本的一个最初动力是“好”银行（主要包括美国的大银行和英国的大清算银行）资产负债表所面临的压力，压力来源于中东国家的石油收入盈余回流到纽约和伦敦。对这些银行的担心是这些银行的美元负债增长非常快，早在1974年后期就呈现出快速增长的态势。早期对资本充足率的关注始于美国，尤其是货币监理署。
对资本充足率关注的另一个推动因素是1982年欠发达国家发生的危机。在20世纪70年代，石油美元从石油出口国回流到石油进口国的需要一直在鼓励国际银行的贷款快速增长，而且在通货膨胀比较高的这十年中，上述做法能够取得成功，因为相关实际利率非常低，通常还是负值。但当美联储主席沃尔克（Volcker）在1979年10月改变货币政策时，实际利率开始大幅度上升，商品价格出现了暴跌。在1982年，墨西哥、阿根廷和巴西发现自己无法对其借款进行再融资。如果用市值计价的方法评估商业银行给这些国家的贷款，则世界上一些（也许是多数）主要货币中心的国际银行，尤其是纽约的银行，（从技术上讲）已经资不抵债了，而且世界金融体系会面临重大危机。几乎可以肯定，这是20世纪后半期最危险的金融事件，比1987年10月或1998年8～10月的情况严重得多。
世界各国中央银行从这一事件中得到的一个教训是，银行资本比率一直在下降（由于竞争压力），已经出现不足并需要进行重组。但当前竞争是国际化的。尤其是日本的银行（依靠来自股权投资的巨额资本利得）和有国家担保的银行（主要是法国）可以通过出售基本（一级）资本的方式来降低利率。当时急需国际间达成一致意见来建立一个共同的最低资本充足率标准。从1982年到1988年，在Peter Cooke领导下，巴塞尔委员会一直朝这一目标努力，同时英格兰银行的Quinn、纽约联储银行的Taylor和后来的Corrigan分别代表英国和美国保持密切的双边联系。
经过对具体问题的反复争论，最终结果是1988年的《巴塞尔资本协议》（Basel Accord）。该协议的一个重要特征是接受了如下观点，即银行必须持有的资本数量应当按照其资产的相对风险进行加权计算。作为防止存款人损失的一种方法，虽然这一规定看上去很合理，但对银行来说，具有灵活性的真正缓冲器是超过规定标准的边际资本；一旦作出“规定”，则从某种意义上讲这部分资本就无法自由使用了。另外，该协议迫使巴塞尔委员会沿着复杂路线前行（是否是一条死胡同），即尽力去度量这类相对风险。1988年的协议以一种原则性方式来对待这一问题，因此不仅使协议自身存在可以套利的机会，而且在一定程度上鼓励了某些一直在发展的趋势，如证券化等。《巴塞尔新资本协议》试图纠正《巴塞尔资本协议》的缺陷。但许多人担心，《巴塞尔新资本协议》也同样会造成某些负面效应（如增强顺周期性和过于具体化）。
尽管银行监管机构的数量在不断增加，而且也比较成功地扭转了以前资本比率下降的趋势，但在随后几十年里英国还是发生了几起银行倒闭事件。与边缘银行危机不同，这几起倒闭事件没有造成系统性影响，而且所有存款人也没有损失资金，但国际信贷和商业银行（BCCI）是一个例外。即使是国际信贷和商业银行的倒闭，“存款保护计划”也提供了某些补偿。Johnson-Matthey银行（1984年）、国际信贷和商业银行（1991年）和巴林银行（1995年）的倒闭都是孤立事件，而且涉及某种欺诈性银行业务活动。在1990～92年的不利宏观经济环境（利率较高、经济增长疲软和房地产市场崩溃）和1998年秋季市场条件过热的情况下，英国银行和金融体系仍然保持稳健。从银行监管的目的是为了防止系统性问题（和/或保护存款人）的角度讲，当时英格兰是有效的。
不幸的是，公众、政治家和媒体会将这种日常监管政策解释为一种防止所有银行倒闭的责任。目前有争议的问题是，这种保姆式和过于主动的监管是否会妨碍实现强化每个银行管理层有益行为的目标。尤其是当管理层有意识进行欺诈（国际信贷和商业银行）时，或未能实行有效内部控制机制来调查在遥远国家进行的令人难以置信的“好”交易（巴林银行）时，这种监管方式是否有效值得怀疑。而且公共部门的这种干预可能会窒息私人银行体系的生命力。尽管许多人认为监管既不能，也不应当防止所有银行倒闭事件，但公众的观点恰恰如此。
同时，英格兰银行作为最后贷款人的职责也在不断变化，出现了某种程度的弱化。在Johnson Matthey Bankers（JMB）的事件中，这家小银行在几乎在用尽了其资本来补偿向两个西非交易商的不良贷款后于1984年倒闭。英格兰银行开始时曾试图请其母公司集团实施救助。当母公司的救助仍不能解决问题时，英格兰银行转而采取其通常的策略，即鼓励伦敦的商业银行“自愿”支持这家处于困境中的银行。但刚刚进入的大型美国银行当时拒绝采取行动，提出如果它们被认为将股东资金用于完全无关的目的，则会在美国引起法律问题。如果美国的银行不支持英格兰银行的救助计划，则其他外国银行也能够以此为借口拒绝这样做。最后，英国的清算银行答应了英格兰银行的请求，但非常勉强，而且明确表示“这是最后一次”。
另外，在这段时期的一个关键时刻，英格兰银行感到需要做进一步的工作和在Johnson Matthey Bankers存一笔大额资金（1亿英镑），并且自主决定采取这一措施，事后才让财政大臣劳森（Lawson）和财政部知道此事，而这时已经赶在亚洲市场开市之前作出了承诺。无论是时间来不及或其他理由，财政大臣对此非常愤怒。这一事件之后变得明显的情况是，在所有救助计划中，英格兰银行自己冒险使用的资金是真正意义上的“公众钱”，最终属于纳税人。从这一事件以后，未经财政大臣（和财政部）的同意，英格兰银行不能采取任何重大的最后贷款人措施，而财政大臣（和财政部）的意见需要得到议会的批准。英格兰银行可以无限制地使用最后贷款人资金（一种神奇的力量）的古老观念，一直就是不对的，现在离真理就更远了。
每一个倒闭事件都会导致激励争论。经过正式的调查，并在Johnson Matthey Bankers事件后，1987年通过了新《银行业监管法》。因此到20世纪90年代中期，公众和政治家并不认为英格兰实施的直接监管职责取得了显著成功；历史学家将来怎样看待此问题现在还不知道。同时，证券和投资理事会（Securities and Investments Board）及其下属各类自律监管组织（SRO）负责对金融系统其他部分（如证券业）的管理和监督，但对它们实施监管的评价更差，例如未能发现和制止养老金错误销售的丑闻等。
在1997年赢得大选之前，作为反对党的工党曾明确表明，他们将引入一项法律，使金融监管具有更坚实的司法基础并摆脱自律监管组织（以及基于从业者监管的相关概念），将所有自律监管组织合并成一个单一和希望是更有效率的机构。但当时他们没有提到是否将银行监管职责并入到后来成为统一和全面的金融服务局（FSA）。因此在任期开始时（1997年5月），当他们真的这样做时，确实有些令人意外。
由于后一项措施一直没有经过公开讨论，所以政策出台时不仅造成了一种冲击，而且也不可能使大家认同所有导致这一决策的论点。但与这些论点相关的事实是，银行、证券和保险业务之间的分界线已经变得非常模糊，因此监管职能的统一会有助于提高效率和实行相同待遇；而且负责实施银行业监管的经历并没有提高英格兰银行的声誉。当时不太清楚的是，将监管职能从英格兰银行分离出去是否从某种意义上讲是对让英格兰银行获得独立确定利率地位的一种交换；这一决策也许是基于如下考虑：在民主体制内，英格兰银行具有太多职能会导致太多权力集中，或从理论上讲会造成利益冲突。
尽管情况可能如此，但最后贷款人的职能几乎不可能同时转移到金融服务局。另外，保持支付系统和主要金融市场（平稳）运行的职能仍留在英格兰银行。因此英格兰银行保留了维护金融稳定的职能，尽管这项职能具体意味着什么仍然不太明确。在实践中，该职责一般是指英格兰银行与金融服务局共同承担监管政策调整的责任，如通过巴塞尔委员会和各类欧洲机构；还包括在国际货币问题上承担主要责任，如参加各个国家集团（如七国集团和二十国集团等）、国际货币基金组织和其他国际金融机构就国际货币问题进行的讨论。同时，紧急国内金融问题，如防止和处理金融危机，应当通过一个三方（包括金融服务局、财政部和英格兰银行）常设委员会来协调进行。另外，金融服务局的主席、负责金融稳定的英格兰银行副行长是各方理事会的成员，这是提高信息交换效率的另一种方式。在危机发生时，这种安排能否有效运转还不清楚，因为自1997年以来经济和金融环境一直相对平静和稳定。