变化中的金融体系结构
在发展过程中，商业银行最初提供金融中介的大部分服务。后来，各种各样的金融中介服务发展起来，例如投资银行业务、保险、基金管理等。金融中介服务发展得如此迅速（尤其在1930～1970年），以至于宏观经济发展和政策趋势都导向进一步明确各种金融中介和职能的分界线，例如美国的《格拉斯—斯蒂格尔法》。此外，很多国家在这段时期（1930～1970年）的大部分时间里，对于这些金融中介机构的竞争和可以从事业务的数量与定价都有直接控制。现有中介机构得到的补偿是对新进入者的控制，以及把价格或者利率限定在能够获取特许权价值的水平。多数情况下的结果是半专业化的中介机构建立了卡特尔俱乐部，并且在官方的鼓励下，这种寡头垄断结构促使金融中介机构基本上按照商定的规则进行自我管理。
这种寡头垄断结构由于竞争有限，特许权价值得到保障，因而减少了财务失败的可能性。随着20世纪30年代大萧条后的复苏，一直到20世纪70年代，财务失败和危机发生的频率都有所下降，部分是因为《布雷顿森林协定》所带来的国际稳定。这减少了，甚至可以说几乎消除了对实践性银行业务和金融监管的需要。直到1974～1975年的“边缘银行”危机发生后，英格兰银行才开始直接监管少数商业银行（承兑银行）和贴现市场，源于银行自身的信贷风险。监督职能是由贴现办公室的负责人一人执行，他手下只有少数几个员工。所以，从历史上看，当时的银行监管事实上并没有在中央银行的活动中扮演重要角色，[12]因为当时的结构并不需要监管职能的执行，而且这种结构也使得通过自身管理（这在英国比较具有代表性，其他国家则不尽然）基本上可以实现银行监管。在美国，1956年《银行控股公司法》制定后，美联储才开始在银行监管中扮演主要角色。这部法律赋予美联储监管银行控股公司的权力。[13]
竞争的限制和寡头垄断阻碍了竞争、效率和创新。第二次世界大战末期发展起来的受到保护和管理的金融体系在国际竞争（主要来自美国）、科技创新（主要是信息科技）、对高效和改进消费者服务的追求、以市场为基础的自由意识形态的回归这些因素的冲击下，开始发生变化。更激烈的竞争给盈利能力、资本比率和特许权价值带来了很大压力。中央银行越来越多地参与到监管活动中。一些人认为设计不良的管理和安全网成为日后银行失败的一个诱因。
然而，这些因素把以前各类金融中介机构之间的界限逐渐变得模糊。全能银行越来越普遍。银行业务开始混合了保险、银行保险以及基金管理。这将最终意味着，如果继续按照功能（如商业银行、投资银行、基金管理等）进行监管，一个机构将会被很多监管者来监管不同的业务。这没有效率，也浪费了成本。
金融机构之间的界限已经变得非常模糊。[14]Borio和Filosa（1994年）可能是最早研究这种变化对金融监管结构造成的影响的人［也可参见Abrams和Taylor（即将出版）］。显然可以得到一个结论，就是由一个机构来承担对所有金融中介实施监管的责任。这就意味着中央银行得承担责任来监管一些以前不在它的技能和职责范围内的活动。一个更严重的问题已经存在了，那就是如何界定储户/机构是否受到“安全网”（显性或隐性）、存款保险、“最后贷款人”机构等的保护。中央银行真的负责保护基金管理中的客户吗？在实际情况中，大部分的办公时间——甚至银行监管——都是用来处理与保护客户相关的问题（而不是存款保险）。金融市场和机构中与系统稳定相关的问题是不多的，保护客户却是重要问题（如英国的养老金错卖丑闻）难道中央银行真的想与金融市场和机构进行汇款业务吗？如果提高效率和降低成本可以解释金融监管的合并，那么将这样一个合并而来的监管机构置于中央银行之外是有益的［参见Briault（1999年）的精彩阐述］。
但合并是否必然采用这种形式？另一种建议是不按市场功能（如银行业务、保险、基金管理）划分监管结构，而按监管的目的来划分。这种建议是说监管应该围绕系统稳定（审慎监管）和客户保护（业务监管）两种目的来组织。这就是“双峰”（twin peaks）提案，主要是在英国由Michael Taylor（1995年和1996年）推动。负责客户保护的监督机构自然会在市场和机构中扮演重要角色。反之，负责系统稳定的会在支付系统相关的交易、银行业务的某些方面，或者金融市场的某些方面扮演重要角色。即使如此，也会存在相当多的权责重叠。较为集中的系统里（如澳大利亚和英国），都采用了“双峰”的理念。中央银行通常会保留对支付机制的控制，并且会密切参与那些有可能引发系统问题的监管活动。虽然“双峰”理念目前还没有在实际中被大量采用，但是美国的系统正在向它靠拢（以一种不太成熟的方式）。在美国，美联储主要负责系统稳定（审慎的）监管，而证券管理委员会负责商业活动的监管。
至少我不清楚其原因。所涉及的两个机构无疑会有重叠和摩擦；而且如果由两个机构来监管，那么被监管机构的费用也会上升。另一方面，让每一个监管机构都集中于一个特定的目标，这一点是有益处的。一些人担心在一个联合型的监督机构里，客户保护会占据更多的工作量。那时，系统稳定，这个会对真实收入和国家财富产生长期影响的目标，在专注与客户保护的文化和伦理中是否会屈居第二位？Pauli（2000年）指出，“在独立的监督机构中，投资者保护和系统稳定，究竟哪一个是主要责任，这个问题是值得好好讨论的”。[15]
假设“双峰”理念被接受，如果不把监督系统稳定的队伍纳入中央银行——或者由中央银行控制，那就将是非常奇怪的。监管联合的一个原因的确是从中央银行整体转移监管责任。一会儿我们会论及提倡这个做法的原因。
然而在实际中，（1）系统稳定监管者和客户保护监管者在监管一家大银行时，从很大程度上来说采用的是一样的方式（所以会有相当部分的重叠），而且（2）正如伦敦金融服务局的多个法定目标一样，一个独立监管者没有理由不把很多目标结合起来并作稍微的修改。[16]
除了系统稳定和客户保护的问题外，还有一个细微区别是“自上而下”（宏观）与“自下而上”（微观）。大多数客户保护问题是微观的，然而一些审慎性、稳定性问题是宏观的（当然还有一些是微观的）。有一种说法是，把系统稳定问题中自上而下的宏观问题划归中央银行（如英国和澳大利亚所做的一样），把自下而上的微观问题全部划归独立机构，这种办法可以让职责更加清晰明确。
例如，在2000年6月国际清算银行的年报中就表示了担心：纯粹是微观层面对风险管理的考虑，可能对总体水平有不可预料的影响。[17]由擅长自上而下方式的中央银行和自下而上方式的监管机构共同努力，这个问题可以得到最好的解决。如果两种方式都包含在中央银行内，那么其中一个可能会被抑制或者忽视。