一、导论
1997年，英国新当选的工党政府把对商业银行的监管责任从英格兰银行转移到新成立的金融服务局（FSA）。金融服务局事实上接管了对所有金融机构（各种银行、金融公司、互助储蓄机构、保险公司等）和金融市场的监管责任。因此，1998年大部分在英格兰银行从事监管工作的人，集体搬到位于东部金丝雀码头（Canary Wharf）的金融服务局总部。
看起来似乎是同样的一批人做着与以前一样的工作。那么究竟有什么改变呢？[2]此外，他们工作的机密性质意味着其在英格兰银行的办公室要与其他部门隔离（中国墙）。但是鉴于长途通信（如电子邮件、电话、传真）越来越方便，监管权的变化真的能让信息渠道有很大改变吗？
可能的答案是，银行监管由谁负责以及银行监管的组织结构如何，这是次要问题。本文的目的不是讨论是否需要监管金融机构。假设这种监管仍是必需的，不管组织结构如何，银行/金融监管者就必须和中央银行密切合作，反之亦然。
尽管中央银行专注于货币和价格稳定的宏观经济问题，但这些宏观目标的实现是以保持微观层面（支付系统、银行系统）的金融稳定和金融系统运行的平稳为基础的。所以中央银行会密切关注金融稳定和金融监管；中央银行会觉得不论组织结构如何，同监管机构保持紧密接触是很有必要的。同样，金融系统的健康与盈利能力取决于宏观调控；监管者也希望从中央银行那里知道将要发生什么。
没有人喜欢被别人监视，独立的监管机构可以为自己的独立性而骄傲。事实上，这种虚荣心有可能成为信息流通的障碍。然而一个明智的监管机构应该认识到，不论监管体系如何变化，中央银行都应该是一个合作伙伴。另外，监管机构是无法为需要注资的金融机构提供资金的。需要明确，本文的目的不是讨论“最后贷款人”（LOLR）职能该于何时如何执行。但是，如果监管机构希望为金融系统提供注资，它必须首先得到中央银行的批准（现在很多情况下财政部也可以）。通常“最后贷款人”职能是由中央银行来执行的。当然可以设想银行监管者直接通过财政部，用纳税人的钱来提供金融注资。但如果暗地里这样做，或者违背中央银行的意愿，那么将导致该行行长辞职，并在货币当局内部引发一场（宪法）危机。1982年，墨西哥政府施压用公共资金救助银行，导致墨西哥中央银行行长米格尔·曼瑟拉（Miguel Mancern）辞职。此事可以作为一个例子。
因此，不论组织结构的形式和细节如何，银行监管机构和中央银行关注金融稳定的人，必然要一起工作。如果这样的话，那么可以认为组织结构的细节问题至多只是次要的，而且实践中对这个问题的关注只是表面的，没有触及问题的实质。
支持这一观点的是，在不同国家，银行监管与中央银行之间的组织关系的论述是大不相同的（参见古德哈特和Schoenmaker，1995年a、1995年b；古德哈特、Hartmann等人，1998年）。一些因素无疑使天平倾向制度性结构，下文将有进一步讨论。同时在该领域的主流观点在改变。尽管如此，组织结构多样性的普遍存在表明结果并不会受到较大影响。虽然一些研究声称不同的组织结构会使结果显著不同（参见Heller，1991年；Briault，1997年；Di Noia和Di Giorgio，1999年），但这种多样性并不是首要问题。所有机构，尤其包括中央银行，不管事实如何，都倾向于说它的组织结构是最理想的，或者说只要得到稍微多一点的资金和权利就可以成为最理想的，这的确为评估哪种组织结构是最好的造成了困难。
如果我们接受“不论采用何种组织结构，银行监管者和中央银行都应该密切合作”这种假设，那么为什么组织结构还是重要的呢？原因很多，大部分都会在随后讨论到。其中一个主要原因是组织结构会影响银行监管者的才干和专业技能，以及组织伦理和文化[3]。在导论开始时我们曾提到，过去英格兰银行的监管人员现在大多在金融服务局工作[4]。但5年或者10年后，金融服务局员工的技能结构、观念和动机，仍然会和在英格兰银行一样吗？英格兰银行是否仍然有能力处理危机（参见Ferguson，2000年；格林斯潘和美联储理事会，1994年）？这篇论文的一个特点是强调组织结构对于员工的影响，尤其是在新兴市场国家和转轨国家。
如果银行监管者和中央银行必须亲密合作的假设成立，那么最明显的解决办法似乎是让中央银行来进行银行监管。通过这种内在化，必然可以促进信息流动、平息各种分歧、帮助和加快决策制定。一直以来，价格稳定与金融稳定同步，这似乎是一种先验论证，肯定了把这两种稳定与中央银行结合在一起的做法[5]（见Volcker，1984年），法国和德国在过去几十年中用不同的方式做到了这一点。[6]
1998年，美联储理事会副主席Roger Ferguson Jr.的会议发言（2000年出版）涉及了很多与本篇论文相同的问题。他明确提出，美联储在银行监管方面扮演着重要角色。早些年，美联储一直肯定这种说法（如Volcker，1984年；格林斯潘和美联储理事会，1994年）。在第301页，他指出：
“根据最后的分析，监管、管理、市场行为、风险承担、审慎标准和宏观稳定（我们不应忽视这一点）之间的联系简直无法理解。我们从审查和监管责任中得来的情报和技能，在货币政策的制定过程中起到了重要的作用，有时甚至是决定性的作用。与此相关的是，我们稳定经济的职责有助于制定监管政策。专业机构的观察者和监督者往往会忽视一点：太严格和太温和的监督姿态，或者监督姿态的改变，都会对经济产生重要影响。修改政策时应该考虑这一点。
“总而言之，我认为美联储的货币政策因它的监管职责变得更好，美联储的监管和管制因它稳定经济的职责变得更好。”
但是现在潮流正在朝相反方向走。[7]澳大利亚的“Wallis报告”、英国金融服务局的成立、国际货币基金组织给予成员国[8]（不论是否为发达国家）的大部分建议、韩国和日本[9]的近期发展以及南非和印度的计划，都显示了把金融监管分离出中央银行的趋势。[10]在欧元区，尽管很多评论家不高兴看到，但是货币政策（联邦层面上的）与银行监管（国家层面上的）已经发生了事实上的分离［见古德哈特（2000年），Dubouchet（2000年）］。在大部分北欧国家（丹麦、冰岛、挪威、瑞典），[11]这种分离已经发生。提倡这种分离，有很多令人信服的理由，并且在最近的发展中，这种分离发生的基础已经变得很强劲。部分因为在导论中，我们介绍了在中央银行实行银行监管内在化的历史先验性案例，接下来在第二节中，我们将阐述走向分离的原因。我们先讨论较发达国家的情况，然后在第三节中，我们回过来讨论倾向于联合的主张，仍然主要以发达国家作为案例。在第四节中，我们将进一步讨论有关发展中国家和新兴国家的问题。第五节是结论，同时对未来的研究提出了一些建议。