警务代理人
在拟制警务图表时,我们要跳出定义的圈子。一方面,我们似乎得先知道什么是警务,然后才能界定哪些机构参与警务工作。另一方面,如果不从经验上考察警察组织的真正作用,就很难脱离上下文来界定警务的定义。这种理论循环在实际研究工作中是可以避免的。我们可以建立在对警务工作公认的先验的概念上:提供一般的秩序和安全感,并提供免受人身攻击的保护。我们还可以通过考察社会上公认的警务组织,而不是通过构建一个全面的警务概念来开始我们的研究。假设通常被称为公共或私营警务的组织可能共享一些定义特征,我们可以从最知名的警察机构,如各种公共警察部队入手拟制我们的图表,并将其作为路标,进入没有标识好的领域,新确定的每个机构都依次作为继续向前推进的线索。这个过程是经验性的,除了在公共或私营基础上参与提供秩序和安全外,不涉及任何关于警务组织性质的理论假设。
乔治·里加科斯发展了一种“超越公私二分法”的警务类型学(12) 。无论这种观点有什么好处,都不能理所当然地全面接受。里加科斯在对一家私营安全机构(13) 进行详细调查后,得出了这一结论,我们在后面的章节中还要讨论。在这次初步分析警察集合的过程中,我们将保留对公共和私营警务所作的区分。随着我们走向警务的外部边缘,我们寻找共同特征的过程将暴露出对公共和私营警务区分的局限性,那些公开或秘密地履行警务职能,却没有共享公共警察机构及其私营同行的组织,其核心特征将越来越难以被发现。如果发现提供保护的机构是在法律真空或在法律之外运作的,我们便要发问,这些机构是否仍可称为警务机构。如果要彻底讨论这个问题,可能要对我们关于警务性质的假设做出重大修改。
尽管存在这些困难,我们现在可以拟制一张警务人员的图表。这张图表将覆盖公共和私营领域。它还将利用莱斯·约翰斯顿在提及公共和私营警察之间接合点时所提出的混合警务概念(14) 。正如这里所理解的,混合警务比约翰斯顿最初设想的范围更广,混合了其他关键区别,如内部与外部安全、警察与军队、合法与法外活动等。
公共警务机构
这仍然是图表的最大组成部分,分为内部安全和外部安全。警务工作的重点是内部安全。然而,在当前全球化的背景下,内部安全越来越多地与外部保护接轨。跨国恐怖主义体现了这种相互联系,因为它起源于某个国家以外,但在其领土内实施,致使各国政府不知道该将其视为战争行为还是犯罪。
内部警务机构种类多样,并不总是指警察部队。以下列举的这类机构的主要类别远非详尽。例如,列出美国国土安全部应该协调的所有机构的图表,大约由132个不同机构组成。
公共警察部门
这些力量是公共警察机关组成的主要部分,包括大多数身穿制服的人员、刑事调查科(各种便衣分队)和支助服务部门(业务和行政人员)。在不同国家,公共警察机关总部设在国家、地区或大城市。欧洲大陆国家、英国、美国和加拿大分别是这三种模式的例证。在农村司法管辖区,警察部门也提供各种服务,如消防和救护车;他们还依赖规模更大的警察队伍开展刑事调查。
专门警务机构
有几种特殊的公共力量,他们在方法或目标方面都是专业的(通常两者兼有)。针对恐怖主义等威胁国家行为的国内安全和情报机构也属于这一类。对这一分类的质疑可能意味着反恐存在于警务活动之外。
一些高度军事化的部队专门从事集体暴力(暴乱)控制,更普遍的是控制人群,如法国的共和国安全部队(CRS)和德国的防暴警察(Bepo)。盎格鲁-撒克逊警务通常不派遣这样的部队。
美国和德国之类的国家分别成立了专门负责刑事调查的国家服务机构,联邦调查局(FBI)和联邦刑事调查局(BKA)。
安全和情报机构保护国家免受国内暴力威胁,如本土恐怖主义。他们的法律地位因国而异。在美国,处理这些威胁的主要是联邦调查局(FBI)这个警察组织。同样,法国领土监视局(DST)也是国家警察的一部分。在加拿大,在1984年之前国内安全局是加拿大皇家骑警(RCMP)的一部分,1984年成立了一个新的文职组织——加拿大安全情报局(CSIS),其成员不像警察那样拥有逮捕权。在英国,负责国内安全的主要机构向内政大臣负责,尽管它被指定为“军事情报”(军情五处)。虽然各国保护国家安全的机构在结构上有很大差异,但警察一般都以这样或那样的方式参与这项任务。
各国还建立了专门的警察组织来执行特定的法律和法规。其中一些组织在警务方面发挥着重要作用,例如美国的缉毒局(DEA)和烟酒火器与爆炸物管理局(ATF),或者意大利的金融警卫队(GDF),他们执行所得税和其他相关立法。
专门的行政警务机构
这些机构本来可以归入前一类专门警务机构。然而,由于它们的数量和重要性,理应单列一类。正如娜拉和纽曼(15) 指出的那样,相当多的政府部门都有自己的行政警务机构,如负责征收所得税和各种其他职责的部门。还有许多其他部门,如福利、卫生、教育、劳工、环境和野生动物保护等部门。最近这种警察机构的重要性在英国得到了强调。从1997年当选至2008年,工党政府创造了3605项新罪行(1208项是通过立法引入的,2367项是通过二级立法,如议会命令和法定文件)。环境、食品和农村事务部设立了852项新罪行;商业、企业和监管改革部及其前身贸易和工业部引入了678项罪行;内政部设立了455项罪行(16) 。这些警察机构执行各种规定,还颁发特别许可证。有别于大多数其他公共警务机构,他们的共同特点是以两种不同的身份行事。首先,作为一个警务机构,试图发现违反他们负责执行的那些规定的行为。他们还被赋予准司法权(可以在法庭上诉)来施加处罚。这些处罚大多是罚款,数额可能非常巨大。然而,罚款并不是他们施加的唯一刑事制裁。根据授权,其中一些机构拥有广泛的扣押、取消抵押品赎回权和冻结资产的权利。当行政警务机构发现违法行为可能涉及犯罪要被起诉时,一般会将案件移交刑事执法机构。需要补充的是,当公共警察部门执行交通法规和各种规章制度时,他们同时扮演着警务和刑事执法机构的角色(主要是罚款)。
军事化的警务机构
欧洲大陆的国家最初是由军队维持治安的。军事力量逐步形成了军事化的警察部队。根据军事化程度,这种内部警务组织有几种变体。在一些民主国家,如法国,农村和小城镇的警务工作是由国家宪兵这支军事化的警察部队执行的,2009年之前它一直隶属于国防部,而不是内政部,现在它向法国内政部负责。欧洲的其他几个国家,如西班牙(国民警卫队,Guardia Civil)和意大利(宪兵,Carabinieri),也有类似军事化的警察组织,尽管它们并不都是国家武装力量的正式成员。在民主国家以外,人们发现军事化的警察机构与军队几乎没有什么不同;他们打击的是内部的“敌人”,其暴力程度与武装部队对外部敌人发动战争的暴力程度相同。这些部队中最残暴的往往被称为准军事部队,这个词非常含糊,因为它被不加区分地用于官方和非官方警察部队。准军事部队在南美洲的几个国家活动。
维持军队秩序
大多数国家的武装部队都有自己的宪兵。这些内部警察部门由军方人员组成,专门用来监督军事人员。这些军事警察是国家武装部队的一部分,在正式部署到外国时与他们同行。从这个意义上说,他们的行动超越了国界。
准警察(Parapolice)
还有其他几个政府部门扮演着与警察相似的角色,并被赋予同样的权力。这些单位的成员有时穿着与众不同的制服。加拿大的反偷猎分队就是这样的情况,它们也涉及环境保护。然而,大多数准警察机构由公务员组成,针对特定政府部门的欺诈行为开展调查(17) 。例如,当五角大楼对哈里伯顿涉嫌在2004年向驻伊拉克美军运送燃料时定价过高的行为展开刑事调查,由国防部刑事调查局(18) 具体执行。
为保护国家免受外部威胁,安全部门参与搜集外国情报,执行外部安全服务。由于这些服务并不属于警方,所以这里只会提及有关基本资料。外部安全服务有两种。传统类型通常被称为间谍服务,主要收集人力情报(HUMINT),即由人力资源提供的情报。著名的例子是美国中央情报局(CIA)、英国军情六处(MI6)和法国情报总局(DGSE)。第二类外部情报机关通过各种技术来源收集信号情报(SIGINT),如收集电子情报的巨型天线(ELINT)、捕获图像情报的卫星(IMINT)等。这些服务中最著名的是美国国家安全局(NSA),根据UKUSA条约(19) ,NSA与澳大利亚、加拿大、新西兰和英国的相应机构联合运作。该联盟被指控对西欧大陆国家实施臭名昭著的梯队(ECHELON)间谍计划(20) 。因此,外国情报机构不仅扮演防御角色,甚至还对外国采取特别行动。
虽然这些服务似乎与警方相去甚远,但它们在警务工作中的角色却越来越大。在打击有组织犯罪和经济犯罪的斗争中,内部和外部安全之间对接越来越多,因为它们都跨越了边界。反恐也需要警方和安全部门之间更密切的合作(21) 。在2001年9月世界贸易中心和五角大楼遭受恐怖袭击(下文称“911”)后的几个月,加拿大为社区安全机构(CSE)制定了授权立法,社区安全机构是加拿大相当于美国国家安全局(NSA)的机构,但规模要小得多。CSE最初成立于1975年,是根据一项行政法令(1975-95枢密院令)成立的,在没有立法框架的情况下运作。这项新立法为CSE的任务增加了一个新的维度,即在必要时支持警察行动。根据最近公布的加拿大政府信息,CSE正在有效地参与警务工作。
几种混合机构也在内部和外部安全的交界处发挥作用。
边防警察(https://www.daowen.com)
这些机构的原型是海关部门。在某些国家,由于非法移民、违禁品和恐怖分子的渗透,执行边境巡逻任务的警务机构负担加重。在法国,边境巡逻队(警察辅助边防部队-PAF)是国家警察的一部分。在大多数国家,它们是一个独立机构。
国际警察
确切地说,目前还没有任何警察机构能够像国家警察在国内跨区域行动那样,在不需要特别授权的情况下可以跨越国界行动。现在存在着致力于推动不同国家警察部队合作的组织,其中历史最悠久的是国际刑警组织,它将各大洲的警察部队联系起来,但并不依赖于成员国签署的公约(22) 。最具潜力的组织是欧洲刑警组织,根据1995年欧盟成员国之间签署的一项正式公约成立(Bigo,1996和2000)。欧洲刑警组织主要通过收集和分享警察信息来努力提高其成员的效率。
欧洲还开发了其他警察情报系统,如申根信息系统和签证信息系统(Hayes,2004)。虽然美国缉毒局(DEA)是一个国家机构,但它可能是我们拥有的最接近国际警察组织的机构,它在各国(特别是拉丁美洲)的行动几乎不受限制。对DEA拥有的跨国行动许可,最为合适的解释是国家权力,而不是国际法。
国际维和部队
将其列在这里只为了制定研究议程。它们由在联合国授权下在外国执行警务任务的军事单位组成。这些维和任务的目的一般是防止公开爆发武装冲突。事实上,维和行动往往是出于发起国的政治利益,比如阻止非法移民潮,或者维护某个原材料丰富的地区的稳定。尽管2008年仍有16个联合国维和行动在进行中,还有19个由联合国支持或指导的和平行动,但它们似乎没有像20世纪那样受到国际社会的青睐。
私营安全机构
与公共警务机构一样,还有内部的、外部的和混合的私营安全机构,这里将陆续论述这些机构。
私营机构的内部安全部门的结构类似于公共部门,但有一个明显例外。
多功能承包机构
这些都是最知名的私营保安公司。它们为客户提供广泛的服务,而且他们的大多数员工都穿着制服。它们在某种程度上是城市公共警察部门的私人对口单位。
专门机构——人力资源
安全机构在两个方面有专长。内部机构只有一个客户(他们所属的公司)。严格地说,这些机构是某家公司的安全部门,而不是一个独立的企业。私人保安机构也可以提供特定的服务,例如调查、警报系统和贵重物品运输等专门化服务。它们的规模可以小到一个人,尤其在私人调查方面。
专门机构——技术资源
其中一些私营公司能够提供各种监控技术,并拥有操作这些技术所需的人员。其他公司只是提供技术。大部分公司不能被称为狭义上的安全机构。它们构成技术行业的一个特殊部分,通常嵌入提供各种设备(特别是武器)的大公司中。几年来,安全技术一直是一个成长性行业。在“911”之后的背景下,可以预见,它的发展速度将呈指数级增长。不仅机场安全越来越依赖身体成像技术,大规模杀伤性武器(WMD)的威胁也在增加对化学和生物传感器的巨大需求。
知识产业
众所周知,有大量真正的“知识工作者”(knowledge worker)在私营部门工作,其中许多是退休的情报官员。鲜为人知的是,私营公司参与了数据库的开发,涉及安全的各个方面。例如,平克顿机构和兰德公司已经建立了世界上最大的恐怖事件数据库。为了美国政府,这两家数据库目前正在进行合并(23) 。
私营安全机构的规模差别很大。大多数机构都在地方层面运作,但也有越来越多的大公司在国家和国际层面开展业务。在这样的环境下,内部和外部安全之间的传统鸿沟并不像对公共部门那样有意义。尽管如此,私营企业在两个领域参与了与外部安全相关的一些事情。
首先,由退伍军人创建的私营安全公司将雇佣兵作为服务进行营销(24) 。例如,法国雇佣兵已经在非洲活动了很长一段时间。然而,大量士兵在冷战结束和苏联解体后复员,现在可以作为私人军事人员使用(25) 。他们主要干预发展中国家,大多数雇佣兵受雇于非洲政府和政治派别或其他希望秘密干预非洲冲突的国家。在武装冲突中使用雇佣兵并非与警务无关。例如,自伊拉克战争以来,像黑水公司这样的私人雇佣兵承包商为政府官员提供越来越多的保镖(26) 。在有利于外包的经济背景下,在警察部队必须重建的国家,退伍军人也被聘为警察顾问或监督员。
其次,私营企业为各种客户提供安全情报。已经有几份订阅费昂贵的时事通讯,提供安全情报。期待曾经属于外国公共情报机构的企业家逐步创建这些私人服务机构,这并非没有道理。根据定义,私人安全知识产业横跨内部安全和外部安全之间。
在私营安全部门,有多种形式的混合机构。正如刚才所观察到的,混合机构可能会将与内部和外部安全有关的要素混为一谈,特别是当它们在国际层面运作时,会对内部和外部安全之间的区别视而不见。例如,政府可以与一家私人公司签约,以确保其境内和其整个外国大使馆网络的通信安全。全球化可能会使私营部门受益,因为在整合内部和外部安全方面,私营部门比国家安全机构有更大的灵活性。
其次,机构的混合性可能源于公共安全和私人安全之间的一般接合点。目前,这样的接合点与其说导致建立一种新型的机构,不如说它产生了涉及个人经营商和组织的趋势。这些趋势代表着相反方向的动向。
从私营部门到公共部门。在打击有组织犯罪和恐怖主义的斗争中,各种警方线人的重要性与日俱增。其中一些线人与警察和公共安全组织签订了合同,在类似于赋予公共警察特殊权力的例外法律制度下运作。职业告密者通常在治安和犯罪、私人创业和公共就业之间的灰色地带发挥作用。赏金猎人是另一种生活在灰色地带的私人经营者。
从公共部门到私营部门。阿尔伯特·赖斯几年前就提醒人们注意公共警察兼职的现象(27) 。这不仅仅包括有第二份工作。“和平官员”实际上通过他们的警察工会推销他们的服务,并以私人支付的方式充当公共警察,以维持流行音乐会等喧闹活动的秩序,在这些活动中,私人警卫不足以产生威慑效果。这一趋势现在已经达到顶峰:公共警察部门现在以合同为基础,向负担得起费用的社区提供广泛的特殊服务。这些服务通常是与保险公司和私人保安公司合作提供的,蒙特利尔就是这样。
混合网络。公共警察职业起步早,退休早。他们中的许多人从事私人保安的第二职业,通常就职于内部安全机构的高层。他们与仍在公共警察部队工作的前同事保持联系。双方相互帮助,特别是在信息共享方面。这些趋势对混合形式的警务还有其他影响,这些将在本书的后面部分进行更详细的回顾。