英国模式在北美的引进
关于北美警务史,特别是美国,有着越来越多的研究(137) 。继米勒(138) 之后,大量研究将英国警务模式的美国版本与其原型进行了比较,并讨论了当英国模式被引入北美语境时,是如何在关键方面发生偏差的。然而,我相信,在某种意义上,我们可以谈论早期的美国警务模式。追随北美警察历史学家的脚步,在承认了英国和美国警务之间最初的一些相似之处后,本书强调了它们的不同之处。第三部分介绍了美国公共警务与私营警务相互交织的情况,这在笔者看来是一种新的发展。最后,简要描述了加拿大警务结构。
美国不情愿地引进英国模式
18世纪末和19世纪初,美国城市和乡村的治安是由警察、警长(sheriff)、法警(marshal)和各种辅助人员(如盗贼和赏金猎人)组成的混合群体负责的。与英国中世纪早期通过大声疾呼(hue and cry)社区成员协助逮捕在犯罪行为中被目击的罪犯相对应的做法是,召集一群人来追捕罪犯。1783年独立战争结束时,波士顿、纽约和费城等几个东部城市的人口大幅增加。历史学家普遍认为,那里是频繁发生大规模骚乱的地方(139) 。因此,骚乱和一系列重罪和重大罪行的出现是创建城市警察部队的首要原因(140) ,比如1841年玛丽·罗杰斯在纽约被谋杀,这是埃德加·爱伦·坡的一部中篇小说的主题。因此,美国创建城市警察部队的背景似乎让人想起英国早期的情况。
科尔克霍恩至少有查尔斯·克里斯蒂安这样一个模仿者,他在1812年发表了《关于纽约警察的简要论述》(141) 。然而,独立战争后,英国的模式在前殖民地受到了批评。虽然人们承认,按照英国模式创建警察部队是给美国城市带来和平的潜在工具,但这种创建在美国普遍遭到强烈反对,就像以前在英国一样,在警察部队成立后,他们也没有很快被接受。
波士顿(1838年)、纽约(1844年)和费城(1854年)都建立了警察部队。就像在英国一样,他们没有携带枪支;纽约警察直到1895年才有系统地获得配枪,尽管警察在19世纪50年代非正式地携带袖珍左轮手枪(142) 。成立侦探部门的想法也遭到了强烈抵制,就像在英国一样。纽约刑事调查部门在1857年只有24名侦探(143) ,有几个州实际上制定了反侦探立法(144) 。
英国模式的错误认知
对美国警务事实的考察表明,这是一种抽象的警察概念,而不是从英国引进的运行模式。不仅这种模式的大部分内容被抛开,剩下的内容也被曲解。对英国人来说,警察是军队的替代品,尽管他们保留了军事组织的某些方面,最明显的是制服,等级结构与军队相似,密切监督,并直接向中央政府(内政大臣)负责。对于美国政客来说,将这些军事特征整合到警察组织中,足以使他们有资格成为一支成熟的军事力量,他们对此持极大的怀疑态度。身穿制服表明了反对执法军事化的立场,纽约警察花了近十年的时间才于1853年穿上蓝色制服。制服(被认为是仆人的“制服”)使警察在其主管和最具攻击性的犯罪分子面前更加显眼(145) 。美国政客对以制服为象征的“军事化”的抵制,只是更深层次分歧的表现。
对警察的控制
美国最早建立警察部队的大城市中,没有一个是伦敦意义上的大都市,伦敦是国家首都所在地。纽约甚至不是该州的首府,奥尔巴尼才是。因此,美国第一支警察部队建立时的政治结构和政治文化从狭义上说是地方性的:他们在伦敦的同行在一定程度上被内政大臣控制(controlled at a distance),内政大臣寻求国家公共利益,而美国警方的行动与其市政政治的主人——市长和市议员——密切相关,后者倾向于将警察视为宣传他们的政策和党派利益的工具。从1857年到1870年,纽约警察处于州当局的控制之下,在不同时期,其他12个主要城市警察部门也是如此(146) ,但市政当局最终都重新控制了各自的警察部队。因此,警务从一开始就是一项高度政治化的活动(147) 。
这种警务和政治的纠缠影响了警务的方方面面。虽然美国警察在20世纪放弃了综合职能,但他们再次与城市综合管理联系在一起,就像最初在法国一样(148) 。虽然警察改革者和领导人来自英国的军队或法律界,但他们通常是美国的政客(149) 。一些警察部队的高级官员被选举为公职人员,如检察官。这些人是从他们必须巡逻的地区招募的,这与往往来自伦敦以外的英国大都会警察形成了鲜明对比(150) 。城市警务政治化的最大破坏性后果是,美国市政当局臭名昭著的政治腐败蔓延到了警察部队(151) 。
警察权威
1829年之前,针对英国警务模式的主要批评之一是其缺乏一体化。结果,伦敦采取了一系列措施使警察成为一个权威的独立机构。例如,正如刚刚提到的,从地域上说,警察是从外地招募的,以使他们脱离党派利益。伦敦警察直到1885年才能投票;警察部队成员必须达到各种标准,如果达不到,就会被解雇;还发布了指导他们行动的指令和命令;警察通常按照团队形式部署,这使得监督他们更加容易。更重要的是,首届英国警察专员试图将警察与法律系统联系起来(152) ,因此产生了一种最英国化(也是有问题的)观念,即警察只对“法律”负责,而不是对体现法律的任何特定的人或当局负责。他们不仅对法律负责,而且对法律的全面执行负责,在起诉罪犯方面发挥了比美国同行积极得多的作用(153) 。
这一过程的最终结果对英国人是有利的:这意味着警察的权力是整个体制的权力,而不是碰巧被招募到警察队伍的个人的权力。简而言之,这是客观的、制度性的,而不是个人的。威尔伯·米勒提出了一个令人信服的理由,即上述措施都没有在美国认真实施,美国警察的权力是“个人的,基于对公民及其对权力的非正式期望,而不是正式或法律标准”(154) 。这种个人权威出现的直接后果是警察具有无与伦比的自由裁量权,这是美国警察的标志(155) 。
警察合法性
在英国,巨大的社会和经济鸿沟横跨在人数相对较少的有产精英和其余民众之间。无论人们对使用警察持何种阶级偏见,都同意英国统治阶级在求助警察时必须谨慎,因为被统治的人口如此之多,而统治者如此之少。这种不平衡催生了英国式安静的胁迫(quiet coercion)和协商一致的警务。虽然这种英国警务学说的应用最近受到众多研究人员的质疑(156) ,但将英国警务与美国警务相比,它实际上指的是一些真实的东西。在美国,人们认为最需要受纪律处分的人是新来的移民,而且他们从来都不是多数(157) 。因此,没有必要安抚他们,使用武力没有太大的限制;警察可以自信地使用武力,因为他们知道总会有大多数人支持他们。
因此,美国警察的相对暴力性质是由两个因素产生的:第一,他们面临的暴徒和罪犯,根据宪法获得了拥有武器的许可,他们必须以同样的方式回应;第二,他们无条件地获得多数人的支持,以暴力手段让移民守法(putting immigrants in line),更不用说以前的黑奴了。他们的高压手段和由此带来的负面声誉,使其很难被成为目标的少数群体接受,更广泛地说,阻碍了他们声称要保护的全体人民对其合法性的支持。(https://www.daowen.com)
除了美国独特的检察结构外,美国警务模式对英国警务模式的扭曲主要表现为程度上的差异,而不是性质上的差异,例如美国的制度不那么集中,自由裁量程度更大,武装程度更高,并没有产生一种真正新型的警务模式。为了找到这种新模式,或者至少是它的雏形,人们必须把目光投向公共警察领域以外的领域。必须补充说,像曼宁(158) 和贝利(159) 这样专注于当前形势的警察社会学家,并不像历史学家那样,认为英国和美国的警察模式之间存在太多的连续性。
公共和私营警务
在迄今为止所回顾的所有警察模式中,私营机构发挥了重要作用。在法国,他们被招募为告密者和持枪歹徒;在英国,他们被招募为抓贼者。人们还可以将早期的警察机构,如弓街缉捕队(Bow Street runners),视为公共和私人领域的交叉。在美国,这样的私营机构也作为警察线人蓬勃发展,被侦探安插到愿意为钱出卖信息的罪犯中(160) 。此外,休班警察愿意为私人客户提供服务,也有完全由私人机构任命和聘用的公职人员(161) 。后来赖斯研究过这种由公共警察兼职的做法。
公共和私营警务的相互渗透在美国历史早期达到了前所未有的规模,第一批大型私人保安机构,如平克顿和伯恩斯(Pinkerton and Burns),成立于19世纪下半叶。这一发展是由两个因素促成的。首先,存在着明显的犯罪侦查需要,因为公众不信任建立公共CID,正如我们所看到的,一些州的法律禁止设立公共CID。其次,虽然纽约大都会警察在镇压1863年的征兵骚乱方面比军队或民兵表现得更好,但警方凭借其资金拥有当地的政治支持(162) 。因此,不能总是指望他们来阻止当地居民的罢工,因为他们的工资是由税收提供的(163) 。艾伦·平克顿(凯恩县和后来库克县的副警长,芝加哥第一位城市侦探)和威廉·J·伯恩斯(1909年退休的特勤局(Secret Service)成员)深知这些缺点,凭借他们在公共警察机构中的地位,他们建立了自己的私人安全机构(164) 。这些机构在四种情况下进行干预。
对劳工的秘密监管。平克顿机构最初受雇于铁路公司,通过测试可能不诚实的售票员是否诚信来调查犯罪行为(165) 。该机构很快将其活动扩展到了侦查之外,并秘密收集批评雇主的员工们的信息。必须强调,这正是盎格鲁-撒克逊国家公开表示鄙视的那种秘密监视和渗透行为。
对激进分子的秘密监管。从监督员工的意见到对劳工维权人士进行渗透,只有一小步之遥。平克顿招募了来自阿尔斯特的爱尔兰天主教徒詹姆斯·麦克帕伦,渗透到工人慈善协会(WBA)。麦克帕伦被选为希伯尼亚古代修道会的谢南多分会(Shenandoah Lodge of the Ancient Order of Hibernians)的秘书,该分会是莫利马奎尔人(the Mollie Maguires)抗议煤矿开采开展游击战的中心。在平克顿的另一位特工P.M.卡明斯(他在WBA就职)的帮助下,他收集了证据,导致19名被控为莫利马奎尔人被捕并被判死刑(166) 。他们被煤炭和钢铁警察逮捕,他们不过是代表平克顿的特工,并由费城和雷丁铁路公司总裁本杰明·高恩作为特别州检察官进行审判(167) 。正如一位著名的工会历史学家所写的那样,这次行动是美国历史上最令人震惊的主权投降之一。一家私营公司通过私人侦探机构发起了调查;一支私人警察部队逮捕了被指控的罪犯;煤炭公司的律师起诉了他们。国家只提供法庭和刽子手(168) 。
用暴力打破罢工。在1892年7月发生的一起事件中,大约300名携带武器的平克顿员工在宾夕法尼亚州霍姆斯特德与卡内基钢铁公司的罢工者交战,打死对方10人,自己损失3人,最终导致平克顿机构被公众指责为私人军队。这是众多类似事件中最引人注目的一起。
政治警务。在美国内战期间,纽约大都会警察以特勤局的身份与平克顿机构合作。他们破获并挫败了1861年刺杀林肯总统的阴谋,当时林肯总统正从巴尔的摩前往华盛顿(169) 。公共警察和私人保安人员之间的这种合作实现了调查局(Bureau of Investigation,即将成为联邦调查局)和伯恩斯侦探社之间实际上的共生。伯恩斯曾是特勤局局长,1909年退休并成立了自己的侦探机构。1921年,他被召回联邦服务部门,留下两个儿子担任他所创建的机构的负责人。这是针对劳工组织者、工会积极分子以及最终的“共产党人”建立联盟的开始。这些联盟“几乎涉及所有可能的私人/公共部门的相互渗透和勾结”。联盟的各方是调查局的情报总局和威廉·J·伯恩斯国际侦探社。他们违反了所有规则,卷入了腐败丑闻。1924年,伯恩斯辞去了联邦政府的职务,当时人们知道他让自己的特工监视参议员惠勒(参议员惠勒是司法部的主要批评者),洗劫了他的办公室,并引诱他陷入性妥协的困境(170) 。
公共警察和私营保安人员的这种相互渗透既是一种创新,也是对最令人反感的警察做法的倒退。使用间谍和双重间谍,以及在警探和黑社会之间建立共生关系,早在1667年法国人发明警察的时候就有了。然而,它的新颖性是双重的。首先,这种涉及警察机构与个人告密者和闯入者的关系,不再是不对称的,它建立在作为机构的公共组织和私人组织之间的平等基础上。其次,私人机构并不是由罪犯或有前科的人员组成的犯罪机构。然而,毫无疑问,这些机构被用来作为将合法性可疑和明显不道德的警察行动外包出去的手段。这种依赖私营部门进行秘密的内部政治警务的结果是,美国从来没有发展出有别于警察的内部公共安全服务,就像英国在军事情报部门(MI5)所做的那样。在写这本书的时候,它仍然是联邦调查局的一个分支,扮演着不充分的公共安全服务的角色。
加拿大的混合制度
与澳大利亚和新西兰一样,加拿大从未与英国断绝关系(英国女王仍然是加拿大名义上的国家元首,否则加拿大完全独立于英国)。正如预期的那样,它的警务机构在很大程度上反映了英国的警察机构,实际上是英国人在1760年征服新法国(New France)后建立的(171) 。关于警务的历史,加拿大在三个方面值得注意。
从历史看,加拿大领土的核心由安大略省和魁北克省的中部省份组成,这两个省份过去分别被称为上加拿大和下加拿大。正是在这两个省份,警察模式与英国最为相似。然而,随着加拿大人口向两个中部省份的东部和西部扩张,加拿大政府不得不向新的发展中地区提供警务服务。为了做到这一点,它在1873年创建了西北骑警步枪队(North⁃West Mounted Rifles),最终成为加拿大皇家骑警(RCMP)。顾名思义,加拿大皇家骑警是作为一支军事力量创建的,最初是由退伍军人领导和配备的。作为一个组织,它类似于皇家阿尔斯特警察,最初是模仿法国宪兵的。
实际上,加拿大实施了两种警务模式:一种是在安大略省和魁北克实行的基本上分散的英国模式;另一种是加拿大皇家骑警所体现的高度集中的欧洲大陆模式,加拿大其他地方都有这种模式,但其他省份的大城市除外。这些模式在许多方面都有截然不同的特点。例如,加拿大皇家骑警是一支非工会、军事化、高度集中的警察部队。在安大略省和魁北克省运作的许多警察部队都成立了工会,实行非军事化和分散化。加拿大的例子表明,具有不同特征的警务模型可以并列应用,并且在实践中具有很大的兼容性。
我们声称,包括加拿大皇家骑警在内的加拿大警方更接近英国,而不是美国警务。虽然他们拥有枪支,但与美国同行相比,他们不太容易使用致命武力,也没有那么多腐败丑闻的困扰。这本书没有足够的篇幅来进行详细比较。然而,加拿大的例子应该得到所有那些认为刑事司法美国化是西方世界不可避免命运的人的反思。虽然没有哪两个国家拥有像美国和加拿大那样漫长的共同边界,虽然两国之间的联系非常密切,但加拿大的刑事司法模式与美国的刑事司法模式有着很大不同。
最后,值得怀疑的是,是否有其他国家赋予其警察部队足够的合法性,使其成为国家象征。有了枫叶,加拿大皇家骑警无疑是加拿大的象征。这证明了警察部队所具有的象征性权力。