控制权的代理(Agents of Control)
虽然有人可能会质疑将保安、情报等机构纳入上述的警察集合,但就所有列出的机构均合法运作而言,迄今制订的图表并无争议。还可以补充一些个人或团体,他们即便不违法,但行使社会控制的合法性也值得怀疑。在不预先考虑警务性质的情况下,对社会控制的研究已经表明,警务和实施各种形式社会控制的概念是密切相关的。然而,社会控制的概念比警务的概念更广泛,它并不意味着控制权是由依法行事的代理人执行的(28) 。事实上,布莱克(29) 认为犯罪可以被认为是一种社会控制形式,甚至将这种观点扩展到恐怖主义(30) 。为了使我们的警务图表在其范围内准确无误,应该涵盖警务中不受管制或非法的方面。虽然警务和执法的概念在文化上是同义词,但最好使用社会控制这一术语来讨论处于警务范围边缘的各方面。我们将简要讨论两种主要的社会控制,分别是不受规范的控制和越轨执法(unregulated control and deviant enforcement)。
不受规范的控制
不受规范的控制是指在没有法律框架或在一套极其宽松的规则内进行的警务活动。这种活动本身并不违反法律;它们只是在法律或准法律真空中进行。事实上,很多公共警务领域也受到法律的松散规范,特别是在使用武力方面。我们想把对这一公共警务问题的讨论推迟到晚些时候,这里将集中讨论各种形式的社会控制,这些社会控制应用于公共警务之上,或者作为公共警务的替代方案。
特殊身份的人群
在控制享有特殊法律地位的人口方面,存在着一系列难题。加拿大原住民、美洲原住民或澳大利亚原住民只是这些人口中的一小部分。例如在加拿大,原住民长期以来一直要求自治,他们在维持领土治安方面获得了相当程度的独立。然而,在这些地区发生的大量警务活动处于混乱状态:在2008年一次有影响的事件中,代表社区某个派别行事的特别警察劫持了正式警察部门的所有成员作为人质。此外,这些民族中有影响力的成员声称,加拿大的法律框架与他们的文化格格不入,他们无法为其社区制定一个替代的规范性框架。
与人们的普遍看法相反,规范原住民并非一个只涉及少数“新世界”国家的问题。以欧洲为例,斯堪的纳维亚国家有相当数量的原住民居住在北部,在管理他们方面遇到了严重的困难。
卧底警务
第二个令人担忧的领域是卧底警务领域。如何规范警方线人尤为紧迫。有一个例子应该足以说明监管真空的程度:在加拿大最高法院最近的一项判决之前,人们认为警察通过线人和其他卧底特工买卖毒品以进行突击搜查的诱捕行动是合法的。在R.诉坎贝尔案(31) 中,最高法院裁定他们并不合法,并裁定必须修改加拿大刑法才能使其合法化。该法很快就被修改了,警方线人和他们的指导者现在被允许违反毒品法律,以便更好地执行它。
内部私人保安(In⁃house Private Security)
在这些附加的社会控制形式中,私人保安是最明显的。从整体上看,私人保安的增长是一个巨大现象,尽管它在各国之间的分布并不均匀。由于它们的可见性和外观与公共警察部队相似,人们认为私营警察与公共警察一样在法律上负有责任。然而,很少有国家效仿西班牙,为私营安全机构的活动提供明确的法律框架(32) 。一些并未打算规范私营保安行业的立法,如执行公民逮捕权的规则,被用来填补这一空白。虽然建立一个广泛的法律框架、允许该行业自我监管是大势所趋,但人们并不急于这样做。私营保安业不受管制的性质在内部私人保安方面尤其明显,在面临失业威胁的情况下,人们可能会被迫接受可能侵犯其权利的做法。在加拿大,监管私营保安行业的努力完全由合同代理机构承担。几乎没有关于私人内部安全的可靠数据。
私营安全的边缘(https://www.daowen.com)
在其开创性的工作中,迪克·霍布斯和他的同事(33) 已经证明,当夜幕降临时,市中心的大部分地区都会滑入治安灰色地带。这些是酒吧、夜总会和其他构成“夜间经济”的行业聚集的地区。这些不断爆发暴力冲突的游乐区域由私人控制,他们在私营安全的监管边缘进行交易。门卫、保镖和其他强制性力量是警方在这些无人区维持基本社会秩序不可或缺的伙伴。除了偶尔要求得到授权许可外,这种夜间控制的规范性框架几乎不存在,基本上由当地警方的各种实际安排组成。许多参与夜间经济治理的个人都在法律的边缘地带运作。
考察完各种不受规范的控制后,我们越来越接近各种非法的社会控制形式。
违法执法(Delinquent Enforcement)
“违法执法”有两层含义。首先,它指的是已知的犯罪组织成员进行的社会控制活动,尽管这些活动可能并不违法,有时存在于非暴力调解和解决冲突中。然而,成功开展这些活动所依赖的权威,主要源自犯罪组织所激起的恐惧。其次,这些词语被用来强调,当它们暗示使用暴力和胁迫时,许多(甚至大部分)活动实际上都是违法的。用“执法(enforcement)”一词代替控制,因为控制通常被定义为对违反规则的反应(34) 。非法的强制执行不仅是对不遵守预先确立的规则的回应,还包括通过恐吓强加新的行为模式,例如为了强制保护而勒索金钱。所谓违法执法是值得讨论的,因为它揭示了守法的社会控制,甚至合法的警务,正如将在第九章中看到的那样。如果警务被理解为提供保护和一定程度的秩序,那么在许多国家,由法外力量控制的社会空间范围可能等于甚至大于合法警务组织控制的空间范围。
有一些犯罪组织和秘密社团,如黑手党、科萨诺斯特拉、三合会和黑帮,在很大程度上处于法律监管的范围之外。尽管警方针对其许多成员取得了令人瞩目的成功,但事实证明,随着时间的推移,这些组织具有惊人的弹性。这种稳定只能通过使用暴力实施内部控制来实现。从这个意义上说,这些组织代表了另一种规范秩序,这一理论最早由西西里律师桑蒂·罗马诺于1918年提出,并由莱蒂齐亚·保利(35) 进行了出色的重新论证。这些组织不仅有各种控制其成员的机制,而且对在意大利南部组织运作历史研究表明,它们最初作为软弱的意大利政府的替代品管理司法(36) 并提供私营安全保护(37) 。这项研究得出的另一个要点是,合法和非法权威之间没有截然分开,而且它们基本上是重叠的。莱蒂齐亚·保利(38) 引用了各种可靠的消息来源,大意是,当盟军1943年占领西西里时,他们任命黑手党首领为市长,因为黑手党是意大利法西斯主义垮台后留下的唯一权威力量。在意大利以外的其他国家,也可以找到合法警务与非法的强制执行之间的这种接口(39) 。约翰·比蒂已经证明,18世纪英国的“抓贼者”是被合法当局用来抓其他小偷的小偷(40) 。
在社会上,有许多人要么没有受到足够的控制,要么根本没有受到公共警察或注册的私人机构的控制。其中一些对应于整个社区,这些社区主要是从移民中涌现出来的。由于很大一部分移民是非法移民,他们违反了居住国的移民法,不愿意向警察寻求保护,并视其为威胁。这样,他们就成为一些个人和帮派的牺牲品,这些人和帮派打着保护他们的幌子实施非法控制。在21世纪,迁徙人口激增,不仅是国家间的人口流动,国家内部农村人口向城市中心的大规模涌入,与非法移民一样不受控制(41) 。令人担心的是,在一个国家生活在保留地、难民营和贫民窟的人们,越来越倾向脱离官方控制,或者只在最低程度上服从官方控制。这些人在他们的外围被残酷地过度控制,而在他们内部则控制不足。然而,也有一些临时形式的社会控制,是由既没有资格也没有能力执行法规的个人或组织强加给他们的。这种“野性控制”往往是完全武断的,甚至是掠夺性的。在这些情况下,强制执行往往是暴力的和违反法律的。
拟制的警务和社会控制图表尽管有些粗略,但已经使我们能够得出一些结论,作为研究警察理论的指导方针。第一个结论是显而易见的:警务机构远比其最明显的组成部分——公共警察部队要广泛得多。自从20世纪70年代初发表了许多关于私营安全兴起的研究结果以来,这一结论已经形成共识,但现在似乎微不足道。然而,有观点认为没有必要强调私营安全的重要性,以表明将警务缩减为公共警察部队的活动是站不住脚的,这仍具有启发性。属于公共警务领域的各类机构的数量和多样性足以证明这一结论。换句话说,对公共警务本身的探索还不够深入。
其次,在对警察的研究中,最经常提及的说法之一是执法在警察活动中的作用有限。对于身穿制服的巡逻人员来说,这可能是真的。然而,这种论断没有足够重视以下事实,即警察部队中的大型单位几乎都是专门负责刑事执法的,比如刑侦部门。事实上,整个警察部队,例如美国的FBI和德国的BKA,很大程度上都是致力于执法。在工作人员方面,调查人员的数量远远低于穿制服人员的数量。然而,他们作为主要力量将犯罪嫌疑人绳之以法的作用,增强了他们活动的社会意义。
第三,警务的公共领域和私人领域都是高度分化的;它们由任务不同的公共机构(如DEA和ATF)和提供迥然不同服务的私人机构组成。因此,作为一个整体,涉及公共或私人警务领域的话语必然要表现出高度的概括性。虽然它们在阐述范式方面发挥了不可避免的作用,但我们也应该谨慎地对待包罗万象的理论概括,因为它们也声称适用于警察行动层面。人们必须特别批评这样一种假设,即公共警察部队或私营安全机构在其各自领域内作为一个协调的网络运作。相反,分裂而不是整合似乎是每个警务组织的规则;所吹嘘的警务伙伴关系通常只存在于纸面上。
最后,应该认识到,重组警务不仅仅是以新的方式重新配置警察部队,而这些警察部队被假定在其自身层面上以综合方式运作(42) 。例如,在许多司法管辖区实施社区警务,增加了穿制服的巡逻人员和调查人员之间的差距。因此,如果这两个部门以前都没有以协调一致的方式单独行动的话,将某个警察局与另一个机构(私营安全机构)联系起来可能会进一步扰乱警察的协调。在发展安全领域的“节点治理”理论时,应考虑到潜在警务网络的“节点”本身就是松散连接的部件,它们的行为可能不一致(43) 。在我们开始多边化进程之前,警察的内部协调能力应该是我们研究议程的一部分。然而,在讨论协调问题之前,必须问一问,除了提供秩序和安全的功能外,警察集合的各组成部分是否存在任何共同之处。