英国警务模式
关于英国警务模式的诞生,存在着丰富的文献资料。研究文献的学者现在越来越分为“传统主义者”和“修正主义者”两大阵营(77) 。对传统主义者来说,创建公共警察是解决财产犯罪增加和混乱的一个迟来的解决方案,这受到了英国社会各界的欢迎(78) 。修正主义者强调警察在英国社会各阶层遇到的阻力,他们将警察机构视为与福柯一致的“纪律事业”的新工具(79) 。在某种程度上,修正主义者对英国模式的诞生做了政治解读,他们的发现往往突显了法国和英国警察模式之间的联系,尽管海伊和斯奈德等知名修正主义者断言,英国警察的历史是独一无二的(80) 。虽然我大体上同意修正主义的观点,但我不会试图在修正主义和传统主义之间进行仲裁,也不会研究英国警察的历史在多大程度上包含在其内部。警务史就是一部在深层次延续中相对解体的历史。根据这一观点,英国人将被证明曾面临与法国人类似的问题,并最初受到驱使得出了与法国人类似的答案。然而,他们最终创建了一种警务模式,从根本上改变了人们对警务的理解方式,尽管这些变化在实践中并不像在理论上看起来那么激进。
1660—1785年的英国警务
在克里奇利的著作中可以找到英国早期警务史的描写(81) 。克里奇利实际上是在追随科尔克霍恩的脚步(82) ,他在“关于警察的职能和职责的论述”中考查了各种治安官员的职责——高级警员、警员、头保长(headborough)、三保长(thirdborough)、保长头目(boroughead)、十户区区长(borsholder)、什一税人(tithing man)和首席宣誓官(chief pledge)。跳过最早的历史,我将简要回顾一下从1667年法国警察成立到1785年6月皮特政府提出的第一个命运多舛的警察改革法案的时期。比蒂(83) 对这一时期的大部分内容进行了深入研究。
这一时期英国警察的许多方面与法国非常相似,尽管正如“相似”这个词所表明的那样,它们是自己兴起和发展的。主要相似之处如下所述。
城市背景。虽然伦敦以外有一定程度的警务,但“大都会”是主要的警务领域,改革的动力起源于伦敦,就像以前在法国一样,它起源于巴黎。
混合警察。伦敦的警察力量是多样化的,由警员、守夜人(night watch)、法院执达员(beadles)和市典礼官(city marshals)(84) 组成,在发生骚乱时,他们被军队取代。
抓贼者(Thief⁃takers)。根据一本1699年的字典,抓贼者“以帮助人们找回丢失的物品为交易(为了小费),有时出于利益或嫉妒抓贼,他们通常与贼打交道,并熟悉他们的出没之处”(85) 。当伦敦当局决定增加逮捕和定罪犯人数量时,他们在刑事起诉中的作用变得越来越突出。抓贼者在几个重要方面可与不同种类的法国线人(mouches)进行比较。首先,他们在执法中在警察和罪犯之间制造了一个污秽的界面。其次,它们提供了一个共同点,公共当局和私人个体为了控制犯罪和维持秩序而联合起来。第三,抓贼者证明了警方在侦破犯罪方面是多么依赖告密者。在这三个方面,抓贼者都表明,在解决谁是犯罪实施者并确保他们被定罪的问题上,像法国人一样,求助于被用作“线人”的罪犯是多么难以避免。
酌情监禁。虽然可能不是政治原因,但伦敦市长未经审判就拘留了大量嫌疑人(86) 。
尽管有这些相似之处,表明不同的法律传统存在共同的警务问题,但也有至关重要的区别。第一个问题与法国和英国警务体制的混合性有关。尽管法国的警务体制可能是混合的,但其不同组成部分是在中央指挥下整合起来的,即警察中将的指挥。英国的情况并非如此,缺乏一体化,后来成为改革的主要动力之一。第二个关键的区别是“英格兰几乎是……世界上独一无二的,因为它没有由律师组成的官僚机构,负责起诉那些被指控犯罪的人”。(87) 起诉是由受害者或其亲属以及无酬劳的治安法官进行的。这个问题有广泛的影响,超出了本书的范围。然而,随着警察成为私人检察官的替代品,它对警务的影响是巨大的(88) 。警察的这一角色产生了持久的影响。根据海伊和斯奈德的说法(89) ,20世纪60年代,警方负责大约80%的起诉决定。1985年颁布《犯罪起诉法》(Prosecution of Offences Act)后,这种情况可能已经改变(90) 。
1829年改革的背景
我所说的1829年警察改革的“背景”,不仅指推动警察改革的事件,也指关于这项改革的性质和可取性的辩论,这成为盎格鲁-撒克逊国家警务实践的永久背景。法国警察是在君主专制政体的政治背景下由皇家法令创建的,君主只对自己负责。因此,是否有必要改革警务可能存在争论,但这是在政府内部进行的,没有波及外部。英国的情况完全不同,1785年,英国下议院曾试图改革警察,但以失败告终。法国和英国背景的反差显然很大程度上归因于君主专制和议会制的不同,但不能仅仅以这种政治差异为基础来解释。
在英国,地方报纸刊登有关刑事犯罪和罪犯的私人广告,悬赏提供有关赃物或逃犯的消息,在侦破犯罪方面发挥着越来越大的作用(91) 。这种做法不仅表明传播刑事信息对于侦破犯罪至关重要,而且还强调了印刷媒体在所有警务事项中的重要性。这促使埃德温·查德威克在他1829年发表在《伦敦评论》(London Review)上的有影响力的文章中,阐述了新警务制度的基本公理之一:“与没有宣传时警察所能产生的效果相比,即便没有警察,完全、迅速地公布所有犯罪行为的效果也要好得多。”(92) 宣传将是警察被叫来表演的新舞台,也是他们试图逃脱的笼子。他们利用其可见性作为一种工具促使自己的目的实现,但宣传也被作为一种控制手段用来对付他们。矛盾的是,围绕警察辩论的公共性并没有提高其透明度,因为话语受到政治战略的影响。政治战略允许一些警务目标公开,而另一些则必须保密。犯罪统计数据被注入执法的花言巧语中,他们将公众舆论集中在警务的冰山一角(93) 。
尽管存在着非常广泛的共识,即财产犯罪的增加一再成为警务体制改革的原因,科尔克霍恩(94) 、大都会警察事务特别委员会1828年的报告(95) 、韦德(96) 和查德威克(97) 都把其著作的大部分篇幅用于讨论犯罪统计,对维持秩序和控制骚乱的需求所起的实际作用一直是争论的主题。埃姆斯利辩称,上一次重大骚乱发生在1821年(与卡罗琳女王事件有关),结论是没有发生任何严重骚乱事件(甚至犯罪事件),这不会为建立警察提供任何火花(98) 。海伊和斯奈德(99) 认为这一立场站不住脚。许多其他历史学家也认同他们的观点。埃姆斯利稍微修改了他的观点,并在他后来的著作中说,犯罪和骚乱是否真的有所增加,并不像当代人们认为的那样重要。
正如人们所看到的,英国的自诉制度(private prosecution)和无薪治安法官(non stipendiary magistrates)制度是独一无二的。根据1817年大都会警察特别委员会的一份报告,起诉存在两个障碍。第一,没有补偿检控人员在自诉案件(private prosecutions)上花费时间的损失;第二,惩罚的严厉程度令有意提出诉讼的私人检控人员望而却步,因为这些诉讼可能会导致财产罪犯被判处死刑(100) 。这两个困难不久都得到了补救。1826年,一项刑事司法法案将追回费用的制度扩大到最常见的轻罪。到1837年,包括入室盗窃在内的所有财产犯罪都废除了死刑(101) 。虽然这些措施在增加自诉案件方面并没有收到预期效果,却为起诉打开了大门:警方和领薪金的治安法官最终填补了真空。对轻微罪行和社区纠纷的简易听证,以及对较严重罪行的季度会议和审判之间的传统划分,在英国已经适用了几个世纪。然而,法院系统是一个充满自由裁量权的迷宫(102) 。在1820年扩大付薪治安法官简易审判权力的立法之后,警察的出现,在起诉简易审判的罪行方面发挥关键作用,进一步侵蚀了以前的酌情处理程序,并带来了现代和官僚化的刑事司法体制,后者在一定程度上可以追溯到欧洲大陆的警察法院(103) 。
为了引入这种新的官僚秩序,警察本身必须整合为一个统一组织,在统一指挥下运作。1828年大都会警察特别委员会报告强调了“将整个队伍视为……一个统一编制的明显优势”(104) 。它因此承认了杰里米·边沁在18世纪末及以后的著作中反复提出的一体化要求。在他的1821年宪法法典中,边沁呼吁设立一个预防性的服务部长办公室(105) 。科尔克霍恩、查德威克和韦德等改革者以各种形式呼应了这种融合的需要,尽管这被认为是有争议的。
我们一直强调,从最早的时候起,警察就是预防的代名词,特别是在法国。这一点在杰里米·边沁的著作中也有反映,他在解决警务问题时完全专注于预防。边沁的著作与法国的警务理念息息相关,1791年(或1792年——具体年份各有不同)他的《全景监狱》(Panopticon)出版后,法国革命政府授予他法国公民身份。对他来说,“警察”是一个法语单词,在德语中被归化,但在英语中不是。他认为,正如我们已经说过的那样,这个词太过“多种多样”,没有任何单一的定义。因此,他开始将警务分为两个分支:心理偏执或犯罪预防、心理交感或灾难预防。边沁的思想通过各种渠道在英国社会传播,其中之一是警察改革家埃德温·查德威克,他从1831年起担任边沁的秘书,直到后者于1832年6月去世(106) 。然而,强调预防还有第二个原因,这也隐含在警务的概念中。在他的《关于警察的职能和职责的论述》中,科尔克霍恩强调,他改革警察制度的努力将“通过减少惩罚的需求使社会受益”。曾经无节制地使用死刑的英国将特别欢迎这一好处。
英国警察
认为英国的警察历史独一无二的论断需要在几个方面加以验证。然而,应该认识到,1829年英国警察的诞生标志着一个新的开端,它永远改变了“警察”这个词的核心含义。正如约翰逊博士在他的字典中承认的那样,“警察”主要是指对一个地区的所有方面的治理。作为城市政府的一种形式,警察合并成一个自给自足的系统,拥有立法、监管、司法和行政的所有属性,以实施治理。在英国,这一范围在两个关键方面得到了缩小。首先,它不再被设想为一个自给自足的系统,而是刑事司法系统的一个分支,将罪犯移交给司法权。
警方是为保护市民免受诈骗、烦扰、暴力和掠夺而设立的广泛制度的一个分支。虽然行政司法法院会确定罪行,并规定对实际违法者的惩罚,但警方的工作更多的是专门针对防止犯罪或逮捕肇事者。(107)
韦德接着宣称,警察的职能并不局限于将罪犯移交给司法权,而是扩展到任何干扰国内安全、秩序、舒适和经济的事情。这种在法国和德国仍然盛行了一段时间的更广泛的警务概念在英国迅速衰落,后来在欧洲大陆也迅速衰落。
第二,“警察”现在开始指代受托执行警务职责的一群人,他们严格侧重于提供安全和维护和平(108) 。“警察”从一种治理体制转变为一个致力于预防和侦查犯罪的组织,这种意义上的转变反映了警务性质观念的转变。(https://www.daowen.com)
新的警察组织
关于罗伯特·皮尔爵士于1829年创建的警察部队的组成人数,一些人给出了不同的数字,估计低至800人。根据1908年皇家委员会审查该部队历史的报告,该部队最初由两名专员(查尔斯·罗文上校和大律师理查德·梅恩先生)领导,1830年5月,它有17名警司、68名督察、318名警长(sergeants)和2892名警员,警员人数在1834年达到2968人(109) 。
这个组织的关键特征是它的同质性和指挥权的统一性,因为除了它的两位首席专员之外,它还直接受内政大臣本人的管辖。这些人穿着相同的蓝色制服,其设计与军队的制服形成对比,只带着一根木棍。在特殊情况下可以使用弯刀,督察级别以上的成员可以携带袖珍手枪(110) 。最初没有人骑马,这与巴黎警察形成了鲜明的对比,直到1839年,骑兵巡逻队才与大都会警察合并。1842年才成立了一个由便衣侦探组成的刑事调查局(CID),人们非常担心新的警察制度会像法国警方那样依赖间谍(111) 。
也许最重要的是,皮尔遵循了1828年大都会警察特别委员会的建议(112) ,逐步建立新的警察制度,而不立即干预伦敦市市政当局行使的权力。从1829年到1908年,通过谨慎的引导,旧警察局被改造成13个警察法庭,最终全部投入使用。最终,英国仍处在一个足够统一的警察体制控制之下,以至于这个国家被一位著名的历史学家描述为“警察国家”(113) 。然而,这个体制与边沁、科尔克霍恩和查德威克最初设想的中央集权模式相去甚远,他们仍然受到法国普遍监视模式的影响(114) 。
组织成员
在18世纪和19世纪的交汇点上,关于警务的话语出现了一场重大的变革。法国警察中将雷诺阿这样描述一名优秀警察督察的素质:“他们必须运用很多技巧,而且有点老练;能够扮演各种各样的人物,经常站在错误的立场去了解真相;根据情况他们必须告发谁,从而表现得极为诋毁或高度赞扬。”(115) 这种描述是务实的,完全与伦理和形象无关。作为一名秘密特工,他不是靠树立道德榜样,而是靠巧妙的操纵来实现目的。
相比之下,英国的警察改革者开始讨论技能,但更重要的是,讨论作为一名警察的道德要求。在他的《关于警察的职能和职责的论述》中,科尔克霍恩在序言中说,警察应该是“能干、谨慎和聪明的人”(116) 。他接着在他的《初步观察》(Preliminary Observations)中指出,受薪警员应具备与其追求公共利益有关的品质,首先是诚实,其次是知识和能力(117) 。他致力于确定警察的职责,以及在警察中培养更多对其职责的认识。其他改革者,如韦德和查德威克,同样坚持未来警察部队成员的道德品质(118) 。
当新的英国警察部队成立时,这些标准的实施首先导致了非常高的人员流失率,80%的解雇是由醉酒引起的(119) 。警察队伍最终稳定下来,但这些对警察人员的要求是警务领域真正革命的最初迹象,导致了四个重要发展:第一,专业警察部队的出现,以及随之而来的后果,如成立工会;第二,加强公众对警察行为的监督,并呼吁更多地追究责任;第三,设立机构,如政府调查委员会,负责对警察不当行为的指控;第四,利用警察形象和越来越多地赋予警察的象征性权力,作为一种纪律工具,以规范警察的行为。伦敦大都会警察局已经是皇家委员会就其成员如何处理醉酒、骚乱和街头卖淫进行广泛调查的对象(120) 。这是盎格鲁-撒克逊人调查警察如何履行职责、镇压“罪恶”和后来被称为“无受害者”犯罪的长期传统的开始。这一警务领域因滋生警察腐败而臭名昭著。
艾伦·西尔弗对形容词“警察的”和“没有警察的”的使用,例证了1829年后“警察”一词在盎格鲁-撒克逊社会中的意义变化。例如,西尔弗写道:“在没有警察的社会,警察职能常常是由在地方办事处轮换的公民[郡督(sheriffs)、警员(constables)、地方法官(magistrates)或民兵、郡武装队(posses)、义勇骑兵队(yeomanry corps)或守卫委员会(watch and ward committees)的成员]来执行的”(121) 。对艾伦·西尔弗来说,“警察”社会不仅是一个通过不同代理人的行动来维持秩序的社会,也是一个由一支公共的、统一的、应该专业的警察部队履行警察职能的社会。换句话说,只有警察才能做真正意义上的警察工作。这与该词在法国的原意相去甚远,在法国,警察社会是一个有秩序的社会,无论维持秩序的命令是如何执行的。它也与当前多元或多边警务的概念惊人地背道而驰。我们现在只是重新找回“警察”一词的原意,即治理,而事实上,除了一支专业的公共警察队伍外,很多代理人也可以参与警务工作。
预防
预防是警务工作的核心。警察模式的不同并不在于它们是否支持预防,而在于它们如何预防犯罪和骚乱。正如我们所看到的,法国人有一个萌芽的犯罪根源理论,而且他们在很大程度上依赖于秘密监视。边沁的弟子埃德温·查德威克发展了英国将要提出的最清晰的预防学说(122) 。在其为《伦敦评论》撰写的文章中,查德威克引用了一位惯犯自传的摘录,并最终得出结论:“到目前为止,在更多情况下,掠夺的动机不是必需品,而是……‘不用费力的基尼(easy guinea)’——对稳定劳动的不耐烦,对劳累痛苦的厌恶,对安逸快乐的强烈追求。”(123) 在寻找“不用费力的基尼”的过程中,诡计多端的罪犯权衡了计划中盗窃的成功机会和被抓概率,这是真正的边沁方式。
为了对付这种精打细算的罪犯,查德威克设计了一个双重战略,即预防犯罪(威慑潜在的犯罪者)和侦查犯罪(当犯罪已经成功实施时)。预防犯罪的原则是“在获取诱惑对象的过程中设置困难”(124) ,并融合了当今属于情景预防犯罪的要素:提高公众警惕(不报告犯罪将被定为刑事犯罪)、监视潜在的收赃人、更好地照明以及选择性地部署警察部队。查德威克提出的一些提高犯罪侦查效率的建议也具有前瞻性,例如建立犯罪作案模式,以及使用新闻广告收集关于犯罪和犯罪逃犯的信息。韦德是另一位重要的改革者,他仍然相信公开惩罚的威慑价值,并希望它们“在展现中(in the exhibition)庄严且令人恐惧”(125) 。
目标
在提供了因犯罪损失财产价值的估计后,科尔克霍恩得出结论,与其说“值得痛惜的是实际遭受的损失,不如说是由于如此众多的人的道德遭到破坏而产生的恶果;这些人可能直接或共同参与犯下较轻的罪行,以及从事欺诈和犯罪活动”(126) 。正如我们所看到的,福凯还认为,工人阶级的心态是警方最关心的问题。自1814年以来,警方逮捕游离于劳动力市场以外的人的权力不断增加,最重要的是受到1824年《流浪法》(Vagrancy Act)的促进(127) 。尽管明确提到了侵犯财产罪,但1829年创建的警察法案规定,新警察的任何成员都可以“逮捕所有他认为扰乱公共安宁或有正当理由怀疑他们之中有任何邪恶图谋的散漫、游手好闲和扰乱秩序的人”(128) 。
这种扩大警察越权行为的做法将产生长期影响。1908年皇家委员会提供了即决逮捕(arrests summarily dealt with)的犯罪统计数据。1905年,这些被逮捕的59.84%(127317人中的76199人)与三类罪行有关:醉酒、行为不检和在街上拉客。前几年的比例是相似的。盖特雷尔在考察通常经历过法律惩戒的人时发现,大多数诉讼程序都是针对街头犯罪(如醉酒)的穷人;19世纪下半叶在英国各地因可起诉罪行被捕的人包括劳工、仆人、流浪汉、穷苦人、工匠、小商贩和非熟练体力劳动者(129) 。虽然从1667年到19世纪初,这些英国的犯罪嫌疑人类别与法国警察的目标并不严格一致,但有足够的重叠,足以证明这两个警察模式的目标在所有实际意图上几乎是相同的。
线人和看守(Spies and Watchmen)
尽管嘲笑法国警察模式“将爪牙混入社区的各个阶层”(130) ,但英国改革者并不回避使用其最受批评的方法。1833年,一位名叫威廉·波佩的警长(police sergeant)混进一个工人阶级政治联盟(全国政治联盟),在那里他作为特工扮演了煽动者的角色(131) 。调查此案的特别委员会诋毁了波佩,但免除了他的警察老板的责任。韦德在他1829年的论文中,阐述了警察改革者对警察线人的模棱两可的态度。一方面,告密者和窃贼对他来说是令人讨厌的,是个人敲诈、任性和专制的工具(132) 。然而,另一方面,他认为“如果一个教区或地区至少没有一名警察认识每一家妓院、每一所杂乱无章的房子、每一个可疑的人和地方,那么这个教区或地区的治安确实很差”(133) 。约翰·比蒂这样谨慎的历史学家在他关于英国警察的书中总结道,《大都会警察法》虽然在某些方面具有前瞻性,但“回到了完全依赖监视预防犯罪的旧的警察理想”(134) 。
事实上,1829年的《新警察法》(New Police Instructions)指出,预防犯罪的最好办法是让“所有受疑人……清楚知道他们是被警察认识的,并受到严密监视,他们的任何犯罪企图都会被侦破”(135) 。这一预防概念是通过所感知到的监视的威胁性效果来实现的,这与我们早些时候提出的法国倡导者塞尔万的论点相当接近。在法国和英国的警务模式中,人们都意识到监视对犯罪有预防作用。然而,支撑这两种模式的监视概念是不同的。
为了对比,我要说“间谍”象征着早期法国警察监视的概念(136) 。监视是全方位的:许多人正在被少数人监视,他们不知道是否成为监视目标;它是秘密行使的,通过渗透进行;它的目标是战略性的,收集的是长期可采取行动的情报。最后,间谍对所有人都是有害的,因为任何人要么是真正的间谍对象,要么是潜在的间谍对象。
“看守”象征着最初由警察改革者在英国提出的概念。看守是预示性的(the watch is synoptic),实际上是在展示,正因为出现才能威慑潜在的违规者;因此,看守是一种完全公开的预演,通过建立安全警戒线而不是通过渗透(一个人在外围而不是从中心观察)进行;其目的基本上是战术上的,一旦出现异常迹象就会触发行动。最后,看得见的看守对罪犯来说很吓人,但对潜在的受害者来说,它是一个让人放心的因素。因此,与没有人跟随的间谍相比,看守是一个双重人物,对他监视的人构成威胁,对他保护的人是友好的,而且为他树立了一个可能被效仿的榜样。