警察做什么
警察实际上做了什么?他们是如何打发时间的?这些问题可能是20世纪70—80年代警察研究中最热门的问题。除了少数例外,它是专门针对穿制服的警察提出的。对这些问题的研究仍然是相关的,尽管对一些调查结果达成了有限的共识,但警务工作的性质是一个远未得到解决的问题。然而,20世纪80年代以后,警务研究的重心从描述性转向规范性和评价性研究。“哪些做法有效”的问题因此取代了之前关于警方做什么的拷问,这个问题仍然没有定论。
在考察这些研究结果之前,应该强调“警察做了什么”这个问题本身的重要特征。没有任何专业活动能够像制服警察把时间花在什么上面一样受到如此多的调查。这在很大程度上要归功于我们对警察的迷恋,也要归功于回答这一问题的特殊困难。“警察是做什么的”这个问题本身并不像人们想象的那样直截了当,真正要问的是“警方在打击犯罪和执法方面的时间,是否如他们的大众形象所暗示的那么多呢”(51) ,这个问题的答案可能会揭开神秘的面纱,因此也会引起争议。警务的三个具体方面不断助长了这场争议。
能力与表现
正如我们所看到的,PUFP一个最基本的方面是它根据警察使用武力的能力而不是他们对武力的实际使用来定义警察。即使警察从来没有使用过武力,仍然应该通过他们使用武力的权限来界定他们(52) 。这种对潜在的和实际的行为的游戏可以被颠倒过来。比特纳(53) 认为,刑事执法“根本不是绝大多数警察日常、一般做法的特征”。这种观点是根据对警察实际表现的审查得出的,“当你观察警察的实际工作时,你会发现他们中的大多数人执行刑事执法的频率都在从不到很少之间”(54) 。这一事实最终导致比特纳将执法排除在警察职能的核心定义之外。
然而,一旦同意区分潜在的警察行为和实际的警察行为,我们就不能因为警察很少这样做而将执法排除在警察的核心职能之外。如果我们无视实际的警察行为,赋予武力在公共警务方面的决定性作用,为什么不将同样的推理应用于执法,因为从直觉上看,执法与使用武力一样有权构成警察职能的核心?这基本上是希林和里昂的结论:“在我们看来,执法和武力都是警察特许权和能力的基本特征,因此也是警察角色的基本特征……警察所做的每一件事都是在警察特许权和能力(执法和使用武力)的背景下进行的。”(55) 比特纳会提出异议,认为希林和里昂错误地认为执法是警务的具体特征,执法“在我们的时代……是一大批执法机构的任务”。(56) 然而,科德纳在一篇批评所谓的警察角色去神秘化的论文(57) 以及他随后出版的关于警察管理的有影响力的著作(58) 中,赞许地引用了他们的推理。科德纳立场的要点是主张与犯罪和执法相关的工作远远超过与服务相关的工作(59) 。
无论是基于警察实际在做什么,还是基于他们被许可做什么,都无法对有关其活动的真实性质的问题做出明确的答复。虚假报警占报警总数的90%,说明了这一问题:从警察的实际行动来看,不算打击犯罪事件;从其可能性而言,则应将其归为犯罪事件。
受约束的时间和不受约束的时间
据赖斯(60) 估计,14%的巡逻活动用于接听电话,85%用于例行巡逻。除了极小比例的各种活动外(61) ,例行巡逻是不受约束的时间。在堪萨斯城的巡逻实验之后,大量工作被用来评估巡逻人员的哪些时间用于具体任务,哪些没有投入并用在不集中的巡逻上(62) 。在科德纳复杂难懂的表述中,“对警察巡逻工作最好的描述可能是,在模棱两可的情况下处理情况和自主地使用不受约束的时间”(63) 。惠特克(64) 彻底回顾了这类研究,得出的结论是,被分配到巡逻任务上的警察将大约1/3的时间用在特定任务上,其余时间被巡逻人员以不同方式使用(交通拦截、公民主动接触、警察私人事务和驾车兜风)。
几年后,科德纳(65) 重新考虑了这个问题,并再次得出类似的结论:“巡逻人员的大部分时间都没有安排好,而且警察们在如何利用这段时间方面存在很大差异。”这一结论也适用于加拿大的研究结果(66) 。“不受约束的时间”使人们很难对警察实际在做什么做出准确的评估,动词“to do”在这种评估中一般是“做了什么”的意思。用来确定警察如何消磨时间的记录(例如接听和应答的电话种类)指的是具体的任务。为了评估警察在整个日常值班期间都在做些什么,人们需要进行观察研究,这类研究的数量较少,需要警察同意接受观察。“不受约束的时间”的强大影响体现在科姆里和金斯的著作中(67) ,这是对警员在城市环境中工作的典范研究之一。就报警电话和巡逻人员接听这些电话所花费的时间而言,与犯罪有关的工作占这些电话的34%(只有服务电话排名较高,为35%),而因事故所导致的工作时间中,35%用于回应犯罪事件(用于处理事件的时间比例最高)。因此,与犯罪有关的工作似乎是警察工作的重要组成部分。然而,如果用来评估警察时间的分母既不是接到的电话数量,也不是用于跟进事件的工时,而是警察每天所有的值班时间(平均8小时),该数字就会大大降低。只有11%的警察工作时间用于应对事件(68) ,用于处理犯罪事件的时间降至值班时间的4%(69) 。相比之下,9%的值班时间花在茶点上(70) 。
被动和主动动员(Reactive and Proactive Mobilization)
一些调查结果表明,只有不到20%的警察行为是主动的(71) 。这些发现得到了社区警务和问题导向警务研究的证实,这些研究强调,传统警务的关键缺点之一是其反应性。埃里克森(72) 是少数发现警察的主动行为与被动行为几乎相当的作者之一(47.2%比52.6%)。埃里克森(73) 解释了这一与先前研究的巨大差异,他从他的计算中排除了所有没有产生警民互动的动员数据。虽然警察的主动工作远没有“不受约束的时间”那么重要,但也是评估警察工作的问题之一。被动动员通常会留下纸面上的痕迹,而部分自发的警察行动只有通过观察研究才能获得。
尽管有这些限制,仍然进行了许多关于警察工作的研究,主要在1965年到1995年,1995年之后也进行了一些有影响的研究(74) 。这些研究在很大程度上是由卡明等人(75) 提出的将警察描述为“哲学家、向导和朋友”来推动的,这对通常归因于警察工作的犯罪焦点提出了挑战。因此,绝大多数人都试图评估警方处理犯罪事件的部分工作以及与其他情况有关的部分,特别强调服务职责。除极少数例外,本章回顾的所有研究都以刑事工作/非刑事工作二分法为基础。其中一个用冲突和非冲突情况之间的区别取代了这种二分法(76) 。我回顾了其中的95项,并从方法论的角度排除了其中的18项。我保留的77项研究中,大部分是在美国或英国进行的;少数研究是国际性的,其他研究来自加拿大或荷兰。研究文献中引用的研究数量大于本章中回顾的研究数量。然而,前者中的许多都是未发表的报告,在特定的研究圈内传播范围很窄。我排除了所有我没有直接接触到的报告。
这些研究基于各种来源:公众来电记录、调度报告、计算机化任务记录、警察事件报告、警察日志、警察单位集体保存的活动档案、对警察的调查(问卷和访谈)、观察性报告(来自研究人员)、警察局年度报告和国家犯罪调查(如英国犯罪调查)。这些研究根据它们的来源进行了分类:外部电话、各种来源和调查,以及观察性研究。还增加了评论文章和章节的类别。增加这一类别有两个目的。首先,它将包括,尽管是间接的我无法获得的研究,但在评论文章中讨论过。其次,它展示了如何将实证研究整合到一般研究文献中。这些评论文章通常在结束时给出一个全面的评价,这是被引用的。除了根据其基本来源对研究进行分类外,没有对研究方法进行详细评估。一方面,使用的数据和方法相当不同,需要进行长时间分析;另一方面,这些研究的总体结论是一致的,尽管它们在方法上存在差异。因此,彻底的方法论评估对元分析的总体结果几乎没有影响。
表5.1至5.4列出了所审查的研究警察工作的主要结果。它们仅限于显示与犯罪有关的警察工作的百分比(言下之意,与犯罪无关)。该程序与琼斯等人(77) 形成对比,琼斯等人将其审查的8项研究的结果分为三类(与犯罪有关、与秩序有关和与服务有关)。在我自己样本中包括的77项研究中使用的类别数量太多了,如果没有人为因素,不可能减少到三到四个子类别。更重要的是,在警察所做的大部分工作中,存在着一种不可减少的模糊性,这与子范畴的整齐划分相抵触(78) 。然而,在以下分析中,没有任何迹象表明,高比例的与犯罪无关的警察工作可以被解释为某种形式的“社会服务”。它由各种各样的任务组成,其中交通和行政文书工作占主导地位。稍后将更详细地讨论此问题。
首先对表5.1—5.3中包含的各种条目的性质进行解释,然后在汇总表中给出它们提供的一般情况。
表5.1 报案电话
表5.1中的研究按发表时间顺序列出。也提到了它们实施的国家。在必须进行估计时,遵循的规则是在一份研究报告中给出电话、调度、事件报告等与犯罪相关条目的最高估计百分比,在所有表格都遵循这一规则。换言之,没有试图最大限度地减少专门用于处理犯罪事件的警察活动的百分比。在少数情况下,被审查的研究是在一个以上地点进行的,其中与罪案有关的报警电话百分比并不一致;在这些情况下,给出了评估百分比的全部范围。
表5.1中并不是所有的研究都专门侧重于报警电话是否与犯罪有关,但它们都以足够详细的方式处理了这个问题,从而能够可靠地估计报警电话的性质。布莱克研究了逮捕的社会组织,但相当清楚的是,只有不到一半的公民电话与犯罪有关(79) 。他还赞许地提到了卡明等人(80) 。后一项研究没有明确使用犯罪/非犯罪二分法,更倾向于在持续的、周期性的个人问题的情况下区分关于“事情”的电话和要求支持的电话(81) 。其中一些问题显然与犯罪有关,有些则与犯罪无关。谢尔曼(82) 在处理反复打到“热点”的电话时,发现与犯罪有关的报警电话的概率更高。最后,赖斯(83) 或科姆里和金斯(84) 这样的研究涉及许多主题,并且属于不止一个类别。除了两个例外,所有的研究都发现与犯罪有关的电话比例很低,这一点在1980年之前的研究中尤其如此(85) 。
表5.2 各种来源和调查
续表
在表5.2中,赖斯(86) 发现处理犯罪的所有警察活动的百分比非常低(刑事诉讼部分是日常巡逻时间的0.2%)。韦伯斯特提出了同样的一组发现,一个以文章形式,另一个以书籍形式。归根结底,它们将被算作一项研究(87) 。如前所述,史密斯和格雷(88) 将冲突和非冲突情况一分为二,而不是犯罪和非犯罪相关事件。塔林(89) 评估了警员在英国10支警察部队的13项活动中花费的时间。其中7支部队将10%或更少的时间花在犯罪事件上(10支部队中有8支部队,公共秩序事件在其活动中占4%或更少)。假设警员撰写的所有报告都是关于刑事案件的,当计入这些报告的撰写情况时,与犯罪事件有关的时间范围将增加到20%—33%之间,这取决于塔林正在审查的警察部队(90) 。贝利(1985)回顾了不同大陆国家的警察部队。与犯罪有关的活动部分差别很大,这取决于他所指的是哪一类部队。贝利(91) 得出结论,认为66%—80%的警察活动都是围绕犯罪展开的,他声称,根据大量证据,非犯罪问题主导了警察工作。他最后的结论是“不能认为警察工作的性质问题是可以解决的”(92) ,因为对来自不同国家的数据很难进行比较。总体趋势与上文表5.1相同,大多数研究导致对与犯罪有关的警察工作的评估较低。各种估计之间的差距很大,从最低的3%到最高的80%不等。
表5.3 观察性研究
表5.3提供了观察性研究。斯科尔尼克没有提供百分比,而是提供了定性评估。凯林等人(93) 的研究成果重点关注受约束和不受约束的巡逻时间。他们发现,60%的巡逻时间是空闲的,严格来说,只有一半的时间专门用于警察工作。我估计总巡逻时间中有15%—30%是与犯罪有关的,这是相当高的。
表5.4 调查结果概括
表5.4汇总了前几个表中列出的研究结果。可以立即看到,9/10的研究(46/51)确定,用于犯罪相关的警察工作的百分比是50%或以下,2/3的研究得出结论,认为这个百分比是33%或更低。梳理三种类型研究,结论没有显著差异。对最狭义的公民报警研究,发现处理刑事案件的工作所占的比例稍高一些,一般保持在50%以下。在更有说服力的观察性研究中,没有一项说明犯罪工作占制服警察工作时间的一半以上。有一项这样的研究(94) 最终被排除在这篇综述之外,因为它只关注潜在的嫌疑人和热点。
正如前文所说,将评论文章和章节(其作者可以接触我找不到的资料)纳入进来,增加了我的分析范围。左栏显示这些研究人员是否倾向于将犯罪相关的警察工作部分最小化(MIN)或最大化(MAX),或者对其进行平衡评估(95) 。这种最小化/最大化分类并不意味着这些作者不适当地减少或增加警员打击犯罪所花费的时间。它是针对这些综述论文的一般结论而做出的。许多作者在提出他们的经验结论之前,实际上对文献进行了广泛审查;这就是为什么,尽管前面的表格中提到了他们,在表5.5中也将他们列出。我收录了很多加里·考德纳的评论论文,他和同事一起出版了关于警察管理的教科书,因为这位作者积极参与了关于警察工作性质的辩论。这类教科书的其他作者则不是这样,他们对文献的评论比科德纳更加敷衍了事。尽管表5.5中包括了20篇评论,但其中一些评论的作者是相同的(科德纳)。不同作者评论文章为17篇。这些作者中,只有两位(希林和科德纳,以及他们各自的同事)倾向于最大限度地增加警察与犯罪有关的工作。换句话说,将这部分最小化或平衡看待这部分的审查比例为88%。这个百分比实际上与表5.1—5.3(90%)所列实证研究的部分相同,后者对与犯罪有关的警察工作提出了较低的估计。
表5.5 评论文章和图书章节
续表
在审查有关警察工作与犯罪关系的研究时,我偶然发现一项在英国进行的研究结果,这与我们对警察工作的一般看法并不一致。它应该影响我们对诸如警察可见性和警员阻止犯罪事件发生的能力等主题的看法(见表5.6)。(https://www.daowen.com)
表5.6 在警察局与不在警察局的时间
在对制服警察的早期研究中,霍夫(96) 发现巡逻往往集中在夜班。这一发现产生了自相矛盾的后果:第一,警察在街头的可见性最高的时候是街面上人最少的时候;第二,这些人是否真的能看到警察甚至也值得商榷,因为黑暗中的能见度大大降低;第三,大多数预防性巡逻是在犯罪最少的时候进行的——在凌晨(大多数犯罪发生在夜班期间)。鉴于这些事实,霍夫(97) 引用了美国卡森巴赫委员会(98) 的估计,即大城市的巡逻警察有望每14年拦截一次正在进行的街头抢劫。克拉克和霍夫(99) 根据入室盗窃率和均匀分布的巡逻范围确定,伦敦的巡逻警察预计每八年可以遇到一次正在进行的入室盗窃,而不一定会抓住窃贼,也不会意识到犯罪正在发生。如表5.6所示,1980年至2002年在英国进行的研究重复了制服警察至少有40%的时间待在警察局的调查结果。根据我自己的研究,侦探花更多的时间在他们的办公室里。
我曾在1991年及1992年对制服警察进行大样本意见调查,搜集了852名来自魁北克省不同警察部队的受访者对其工作方面的答案。这些发现与之前的分析相吻合,如下所示。
警察训令
警员们首先被问及,基于他们的经验,警察的任务是什么:大多数人(44%)回答说是维持秩序;在加拿大,维持秩序被理解为针对各种不文明和麻烦,而不是像欧洲大陆那样是为了控制骚乱。与犯罪相关的工作分为两类:12%的受访者回答打击犯罪(抓捕罪犯)是核心任务,16%的受访者回答这是预防犯罪,广义上理解为包括警察可见性。其余答案为服务功能(28%)。预防犯罪是一个比遏制犯罪更模糊的范畴,与犯罪相关的工作远不如维护秩序突出。
最常见的情况
采用从“非常经常”到“从不”的6个等级的量表来评估他们对四种情况下警察干预频率的估计。重要的答案在天平的两端。在需要紧急干预的情况下,“非常经常”和“经常”类别占答复的57%(26/31);在既不紧急也不涉及刑事暴力的情况下,这两个类别的得分为64%(40/24);在暴力犯罪情况量表上的得分相同,为36%(11/25);在不受约束的时间方面,这两个类别的得分为39%(22/17)。频率最低的(“不经常”或“很少”)是暴力犯罪情况(35%)和“不受约束的时间”(36%)。因此,同一组受访者以两种方式评估了他们在暴力环境中干预的频率和“不受约束的时间”比例,答案落在量表中间的较少。这些答案之间的不一致倾向于证实了科德纳关于警察活动模棱两可的性质的格言。
穿制服的警察活动的重要组成部分
要求受访者以两种方式回答这个问题。首先,要求他们从六项活动中找出他们花了大部分时间的一项活动;第二,要求他们独立评估他们进行这六项活动的频率。这两个问题的答案是一致的。下表列出了第一个问题的百分比;受访者对每项活动频率范围中“最高频率”选项的得分也给出了(括号内)。
严重犯罪:3.4%(大部分时间)和5.7%(最高频率得分)。
轻微罪案:10.4%(11.8%)。
维持秩序:24.6%(28.8%)。
解决问题(非犯罪类):44.8%(49%)。
行政:13.7%(29.2%)。
出庭作证:0.2%(3.4%)。
虽然有一致性,但这些百分比也表明,正如“管理”类别所示,选择“主要部分”答案并不总是与执行它经常描述的任务相一致。
最相似的职业
接受调查的警察还被问及哪个职业与他们的职业最相似。有趣的是,最常选择的职业是调解员。相似程度最低的职业被确定为律师和军人。由于这两个职业都与警察理念的关键组成部分(执法和使用武力)有关,因此这些警察评级相当重要,如下所示。
调解员:18.1%
社会工作者:8.1%
教育者:2.8%
军人:0.8%
律师:0.4%
以上全部:51.4%
以上都不是:12.4
这份1992年的被认为与警察关系密切的职业名单(调解员、社会工作者和教育家)出人意料地与卡明等人(100) 在他们的著名文章(“哲学家、向导和朋友”)中提供的名单一致。
尽管这篇分析开始时有所保留,但可以谨慎地从中得出几个结论。上一章中介绍的供需术语被用来阐述其中的一些结论。
第一,研究警务工作所依据的数据,一般与市民对警务服务的需求(例如市民来电以及警方对这些需求的反应)有关。关于警察主动工作的数据要少得多。很多这类工作都涉及截停车辆进行各种检查和搜查。
其次,关于公众需求的数据可能会被警方重新解读。正如赖斯所展示的那样,与犯罪有关的公众电话数量可能因警方接警员大幅减少。这些数据易受重新解释的风险并不局限于警察行业。
第三,最经常出现的发现是否定的:与犯罪相关的工作对警察的作用有限。然而,在这一总体评估中,对这一有限作用的统计确定存在很大的差异。
第四,当我们跳出犯罪工作的范畴时,警察服务的需求和供应是多样化的,很难归类。虽然很难确定公共需求的主要趋势,但维护秩序是最主要的要求。与早些时候透露的相反,服务电话和社会服务工作并不构成警察工作的主要部分。维持秩序的首要地位得到了警察在供给方面提议(在警察对其任务性质的概念中)的确认。这是我在加拿大进行的所有调查工作中的主要发现,我使用了大量的警察样本。
第五,警察工作中有很大一部分是很难分类的,例如“不受约束的时间”和在警察局的时间,更不用说“他们可能做了什么”的时间,这是一个开放式的概念。
20世纪80年代末,“警察做什么”这一表面上紧迫的问题被“哪些因素在警务中起作用”的问题所取代。随着关于警察的文献从事实导向的描述性问题转移到指令性的改革方案时,评估性研究获得了突出地位。这些项目产生了评估它们发挥作用的程度的需要。当研究从“发生了什么”转向“什么管用”时,有一个引人注目的发展。尽管以前所有的警务改革,例如社区警务和问题导向警务,都是以研究为基础的,这些研究强调警察需要解决的问题的显著多样性(101) ,但所有这些研究结果似乎都突然消失了(102) 。除了极少数例外,关于警务的评估研究现在侧重于评估在降低犯罪率和公众不安全感方面起作用的措施(103) 。骚乱之所以成为人们最关心的问题,主要是因为它通过削弱非正式社区控制而助长犯罪和不安全感(104) 。