走向警务的新定义
曼宁(106) 对警务的定义进行了透彻的讨论。他提出了自己的定义,最终取决于使用武力,因此仍然属于PUFP。关于定义警察的问题,这里将采取另一种方法。比特纳对警察的定义可以作为定义其他职业的模板。以这种方式使用它并不能很好地揭示其他职业,但它揭示了PUFP对警务定义的关键特征。
第一个试验场将是教师。为了阐明我的观点,仿照比特纳,教师可被定义为“一种传播知识的机制,不容商量地承认为科学,符合文化传播的规定”。显然,根据这个定义,说最好的老师是传播知识最少的老师是没有意义的。即使明显需要根据学习者的能力调整传递的信息总量,这种平衡也不会倾向于将知识最小化;教师试图“按照直观把握迫切需求的原则”,尽可能多地传递知识。在警务工作中观察到的职业定义和个人表现评估之间的脱节与教师无关。原因是显而易见的:人们一致认为知识是积极的,而在武力问题上没有这样的共识;在PUFP中,最小武力原则建立在这样的假定之上,即胁迫虽然有时不可避免,但本身并不是积极的价值标准。
第二个试验场将是外科医生,他们经常被研究PUFP的学者与警察相提并论。外科医生和警察之间的共同点是,两个职业都使用极端的治疗方法。然而,理论上对外科医生的定义和对他们活动的实际描述之间的差异并不像警方那样强烈:正如我们已经注意到的那样,外科医生的大部分工作时间都花在给病人做手术或准备手术上。此外,尽管比特纳表示反对,但如果将手术定义为一种分配手术切口的机制,而至少没有提到这些切口是为了改善患者的健康而实施的,这将是违反直觉的。
对于界定警务的定义,还有两个更重要的区别。首先,外科医生与病人讨论他们打算做什么,在正常情况下,必须征得病人的同意才能进行手术干预。警察在使用武力时不会征得同意。第二,虽然手术涉及切割病人身体,但手术是由训练有素的专业人员在一套复杂的条件下(例如,麻醉、器械消毒、生命体征监测等)为同意的人做手术,以保护病人的生命和福祉。尽管外科医生和犯罪者之间存在道德鸿沟,但除了身体上的割伤外,外科切口和切割刀的伤口之间没有物理上的共同点。外科医生不会与病人决斗,外科手术也不是简单地出于好的目的而造成伤口。相比之下,警察通常(但并非总是)与他们使用武力的对象发生冲突。他们使用武力的训练与外科医生执业的训练相比微不足道。最重要的是,在许多情况下,警察和罪犯使用武力的方式几乎是相同的。例如,当一辆警车追赶另一辆车时,两者都表现出类似的无视交通规则;当便衣警察和帮派成员交火时,很难分辨谁是警察。在示威期间,防暴警察和示威者经常使用类似的战术(棍棒、防毒面具)。这些例子可以无限添加:当身体对抗的动力被触发时,对手使用同样的打击。
警察和教师的比较表明,警察使用的是潜在的有害手段,因此被认为是“污点”。警察和外科医生之间的比较揭示了警察在一个不受专业控制的环境中使用这些有问题的手段的程度,这与非警察使用这些手段的环境基本相同。举例说明:当便衣警察与犯罪分子交火时,他们这样做的背景对于警察和犯罪分子来说是共同的,而且他们之间的差异并不明显。由于使用暴力和其他形式的胁迫是有害的,对其使用通常被定义为刑事犯罪或法定违规。由于警方使用这些有害手段与民众非法使用这些手段没有实质区别,如果不是因为法律、习俗或其他当局授权他们为合法目的使用这些手段,警察可以说是使用非法手段。在此基础上,我提出了对警察的初步定义。(根据我关于专业警务人员的清单,我更喜欢“警务人员”一词,而不是“警察”一词,后者通常指的是公共警察队伍。)
警务人员是几个相互关联的组织的一部分,这些组织被授权以或多或少受控制的方式,对其他人口使用法规或条例一般禁止使用的各种不同手段,以执行各种类型的规则和习俗,这些规则和习俗促进了社会中明确的秩序,被认为是整个社会或部分社会秩序的一部分。
这个初步定义是一个起点,将在本书的下一章中进行讨论和检验。这里对其含义和正当性进行初步探讨。
规则治理的一个内在特征是,规则要想在某个层级实施,必须在更高层面上破坏某些规则。这一特点体现在对警察实践的分析中。警方最古老的做法之一是人身监视(physical surveillance),这通常是一种隐蔽的做法,以免引起目标的怀疑。因此,它与紧急情况或危机干预(如追赶逃逸的汽车)有很大不同。关于加拿大皇家骑警某些活动的加拿大调查委员会(麦克唐纳委员会),仔细审查了警察进行人身监视可能犯下的违法行为的范围,这是警方最基本的行动之一。人身监视由加拿大皇家骑警特别部队(“观察者”)负责,该部队应加拿大皇家骑警刑事调查局及其安保部门的要求承担了这项任务(107) 。委员会认定的潜在违规行为有四种(“CCC”表示一种刑事罪行,大多数情况下通过一个章节编号来识别):
1. 道路规则
刑事过失(CCC) 危险驾驶(CCC)
非法掉头 无法停止
不必要地减速驾驶 过于紧跟
在单向交通中走错了路
未能让出通行权
不正确的转弯或信号
不遵守交通灯
没有在正确的车道上驾驶
不当超车
没有让行应急车辆
没有在铁路信号灯停车
没有遵守交通标志的指示
2. 管理人员和财产识别的法律
伪造(驾驶执照及车辆登记,CCC第324条)
使用伪造文件(CCC第326条)
“虚假借口”(CCC第320条)
冒充他人(CCC第361—362条)
提供虚假陈述以获取驾照
拥有和使用虚构的许可证
监察车辆的双重登记
3. 与非法侵入有关的法律(https://www.daowen.com)
夜间侵入(CCC第173条)
故意损坏财物(CCC387(1))
故意破坏或损坏(CCC388(1))
“违反轻微非法侵入法的行为在监视行动中是固有的。”
4. 与侵犯隐私有关的法律
在个人物品或衣服上附加传呼机(由于监控技术的发展,这类犯罪自1981年以来可能有所增加)
5. 刑事罪行(人身监视的非附属罪行)
恐吓(CCC第381条)
虽然这种列举读起来相当乏味,但它有力地表明,对非警察采取非法手段的做法深深植根于一些最古老和最平庸的警务活动中,例如人身监视。麦克唐纳委员会应加拿大皇家骑警的要求进行了这项关于警察人身监视的研究,目的是向最初倾向于采取法律方法的专员们表明,将警务工作的各方面置于严格的法治之下,这项任务即便是可能的,也是非常巨大的。
上述定义建立在使用除警务人员以外所有人使用都不合法手段的基础上,似乎没有比特纳的定义那么精确,尽管与它并不矛盾(在大多数情况下,非警察使用暴力是一种犯罪)。事实上,可以争辩说,该定义的主要缺点是它没有像PUFP那样实质上确定警察的核心能力(使用武力)。表4.1显示,警务人员的专属权限千差万别,这些权限对其他公民来说被定义为犯罪或法定侵犯行为,以至于不能将其归类在任何单一的实质性标题下,例如使用武力。表格的第一栏列出了刑事违规行为,第二栏列出了相应的授权警察行为,第三栏列出了采取这些做法的一些警务机构,这些做法不仅限于公共警察。
表4.1 警务的法外合法性(Extra⁃legality)范围
续表
续表
这项调查绝不是详尽的。如果考虑到刑法以外的法规,警务人员使用的禁止其他公民使用的手段的范围就更加令人印象深刻。
总而言之,拟议新定义的要素如下。
合法化
拟议中的警务人员定义可能会引起几个误解,需要从一开始就澄清。最令人痛心的是,认为警务在很大程度上是一种非法活动,因为使用了其他人禁止使用的手段。警方在几个方面都被授予诉诸这些手段的全部权力。在许多情况下,他们通过明确地将自己的做法合法化(例如电子监视)来享有这一权力。在民主国家,这样的合法化并不是武断的,大多数情况下都是在经过大量的公共和政治辩论之后发生的。此外,这种合法化的做法往往是在司法监督下进行的。
在其他情况下,警察的权力来自因违反特定法规而被提供特定的法律辩护。这种法律辩护几乎从来没有在法庭上得到检验,因为警察很少因为与人身监视有关的违规行为而被起诉。因此,为警务人员提供法律辩护实际上相当于使其系统性违反众多法律的行为合法化。
最后,警察的权力来自赋予他们的某些特殊权力,这些权力通常与获取机密信息(如医疗记录、商业航空公司乘客名单)有关。其他人员几乎从来没有试图行使这些权力,因为这样的尝试是徒劳的;因此,没有将其定为刑事犯罪的真正需要。
在这个定义中,提到了“法律一般禁止对其他公民采取的各种手段”。“一般”一词所表达的资格意味着两件事。首先,在某些情况下,公众可能会诉诸这些手段,例如自卫。其次,并不是所有警务人员的所作所为都是禁止其他公民做的。在社区警务和问题导向警务框架内开展的许多活动都可以由任何公民合法实施。在这方面应该指出的是,许多警察并不认为这些活动是真正的警务。
多样化
以前有人指出,我对警察的定义与比特纳的定义并不矛盾,因为通常情况下,社会上其他人是禁止使用武力的。甚至有人会争辩说,我的定义是比特纳定义的推广。例如,多米尼克·蒙贾代特使用“非契约手段”概念来指代表4.1中列出的许多做法,他认为这是胁迫的衍生品,也就是说,是武力的衍生品(108) 。我强烈反对所有“非契约”警务活动最终都是武力衍生品的假设。监控现在越来越多地成为警务工作的一部分。有人可以证明,公开监控(如闭路电视摄像头)之所以有效,只因为它是一种警告,即当监控检测到错误时,警方可能会强行干预。这种说法是有道理的。不过,由于很大部分的监控是隐蔽的,所以并没有这样的阻吓作用。更关键的是,应该强调,人们对被监视的反应很强烈,无论他们后来是否会成为警方干预的对象。观察的实践本身就会产生不安的感觉,任何实地观察者都可以证明这一点。将监视减少到仅仅威胁使用武力的程度,遗漏了这种做法的一些最重要的方面,特别是像现在这样,这种做法正趋于泛化。对于其他日益多样化的警务做法,也可以提出同样的观点。即使它们暗示有胁迫的成分,也不意味着这些做法可以简化为仅仅是使用武力的例子。
政治中立
由于非民主国家不允许对其警察机构进行研究,警务研究的大部分内容都致力于民主警务。在定义“民主警务”时,人们可能会试图提供一套规范的要求,警察机构应该满足这些要求才能实现民主(109) 。该过程在一定程度上违背了定义的目的,因为被定义的对象是按其应有的方式定义的,而不是按其实际情况定义的。人们还可以从更实际的角度出发,通过关注在当前民主社会背景下实际实行的那种警务来定义民主警务(110) 。这一过程在认识论上更令人满意,尽管它不加批判地假设,在民主社会中运行的警察因此也是民主的。对于民主社会中警察机构的某些组成部分,这一假设有时可能存在争议,例如胡佛任期后期埃德加·J·胡佛领导的联邦调查局(FBI)或乔治·W·布什的国内监视机构。
在提出另一种定义时,我试图使描述和评价问题变得清晰。然而,初步的定义并非基于应该最低限度地使用它所适用的手段这种假设,也没有产生描述和评估是由不同逻辑支撑的悖论。不过,初步的定义并不表示会完全取消最低限度使用的要求。克制的必要性将与所使用的警务手段相适应。例如,最低限度地使用会有不同的意义,这取决于这一标准是否适用于人身监视、使用武力或追赶逃逸汽车时的超速。限制使用警务手段的问题是一个复杂的问题,将在接下来的几章中进一步讨论。