定义、研究和历史问题
首先讨论私营安全的定义和私有化概念的各种含义,然后讨论私营安全研究的一些主要特征。最后,我们将就私营安全的历史提出一些看法。
私营安全的定义
目前还没有对私营安全的普遍定义。在他们的开创性工作中,斯滕宁和希林简要描述了私营安全人员与公共警察的区别:前者是“(A)私人受雇和(B)受雇于以某种安全职能为主要组成部分的工作”(1) 。这个特征是最低限度的,因为它只由需要确切说明的子句的重复部分组成:私营和安全。在一份关于安大略省合同安全的报告中,希林、法内尔和斯滕宁(2) 又增加了两个不同之处:私营安全人员只是私下负责,没有维护和平的特殊权力。正如几位作者所指出的那样,这种描述仅限于私营安全人员,没有考虑到“私营安全中增长最快的部分,(即)安全设备和技术系统的制造、分销和安装”(3) 。硬件和软件技术制造业的增长在20世纪90年代是显而易见的,现在正在呈指数级增长。
为了对这些词有一个共同的理解,我们将使用美国私营安全特别工作组(4) 提供的私营安全定义的修改版本:
私营安全包括那些自营职业的个人和私人出资的商业实体和组织,向特定客户有偿提供与安全有关的生活质量服务、实物设备和技术产品,为保留或雇用这些服务的个人或实体或为自己提供安全服务,以保护其人身、私有财产或利益免受各种危害(5) 。
这一提法作为私营安全的全面定义是不够的,因为它不能涵盖不断扩大的私营安全的多样化。然而,它至少试图弥补传统定义的主要缺陷,即它们没有考虑到安全技术和私营警务人员在与安全有关的任务中的影响(如果有的话)。私营安全的复杂性能否成功地概括在一句话的定义中是值得怀疑的。最好的方法是像娜拉和纽曼(6) 那样提供一套规范(如服务的利益、目的、反应方式、有针对性的行为和对人权的尊重),或者确定几类活动(7) 。
这些定义工作有一个关键的局限性,其困难和定义公共警察是一样的。用传统的执法概念来界定公共警察是不适当的,因为执法只是他们工作的一部分。同样地,将私营警务等同于提供安保,正如上文所引述的定义一样,也过于狭窄。这一困难源于私营警察执行的任务繁多。此外,也不容易承认比特纳在定义公共警察时提供的那种解决方案,公共警察也执行着各种各样的任务。这一解决方案包括通过使用武力这种特定手段,而不是通过其多重目标来定义一个机构。由于在私营警务人员的情况下,没有明确的定义可以替代实际或潜在的力量,因此,除非人们接受第四章中提出的另一种定义,否则没有共同特征允许我们对它们所做的事情进行理论上的统一。
私营安全不仅是一个静态概念;它首先也是一个动态概念,指的是一个进程,即私有化进程。20世纪70年代初,当第一份关于私营安全的报告发表时(8) ,私有化只意味着一件事:由私营部门接管以前由公共机构执行的职责,无论是在警务、法院还是惩戒领域。警察私营化现在有几个含义,它们不一定是趋同的。
对公共领域的私营渗透。这是这个词的原意,指的是在此之前由公共力量履行的警察职能下放给私营安全机构。从这个意义上说,私营部门侵占了公共部门:警务活动被外包给私人机构。尽管外包起源于公共政府,但“入侵”是由私营机构面向公共警察的地盘发起的。
公共警察对私人市场的渗透。公共警察机构现在正式与私营安全机构在市场上竞争。当它们这样做的时候,它们正在将自己私有化。赖斯(9) 在一份开创性的报告中记录了公共警察的兼职行为。这一趋势现在已经发展起来,不再仅仅发生在公共警务的边缘。公共警察服务的营销在欧洲大陆是一种长期做法(10) 。
公共警察组织的私人资金。城市内的富裕居民区和私营公司将资源导入公共警务系统(11) 。这些资源可以包括物质资源(为在指定区域巡逻的警车配备医疗设备)、空间(办公空间)、时间(志愿者、计算机时间)和知识(专业知识)。2008年2月,加拿大宣布,某银行家协会提议资助一个由蒙特利尔警察局调查人员组成的经济犯罪部门,其办公室将设在该银行协会一名成员拥有的大楼内。
借用私营部门的管理模式。将商学院的教学融入公共警务管理是私有化的另一个方面。彼得·曼宁在这方面讨论了在公共警务中引入全面质量管理(12) 。还有许多其他的例子,因为许多高级警官都曾上过商学院。
安全知识的私营化。这一过程可能不那么引人注目,但与前面的过程一样普遍,并具有更大的潜在后果。第一份关于私营安全的报告是在20世纪70年代初由兰德等私营研究公司发布的。这一趋势不仅在继续,而且还在发展。欧洲关于私营安全的最好的数据来源之一是一本出版了17年,并以高价出售的地图集(13) 。安全知识的私营化并不局限于私营安全知识。从经济犯罪到恐怖主义(更不用说警察技术)等主题的大量已知信息都是由兰德公司、平克顿和简氏信息集团等私营研究公司发布的。目前的美国政府恐怖事件数据库是兰德公司和平克顿数据库合并的结果(14) 。数据挖掘是一项主要由私营公司进行的活动。出版的内容越来越多地面向商业读者,并以非常高的价格出售,例如仅一份报告就超过1000美元,使其超出了学术研究人员的能力范围。这种对私营知识可获得性的限制将对学术研究产生越来越大的影响。(https://www.daowen.com)
关于私营安全问题的研究
虽然关于私营安全的研究越来越多,但其数量远远小于对公共警务的研究。对于琼斯和纽伯恩(15) 来说,私营警务是一个“研究严重不足”的课题。这种研究的局限性在更大范围内反映了阻碍公共警务研究的局限性。公共警务研究的主要障碍是掩盖其许多方面的秘密性。这一障碍在私营安全领域被放大了。在合同基础上提供安全保障的私营公司相互竞争,因此不愿透露其业务做法。拥有自己专有安全的公司(“内部”)希望避免因披露员工的不当行为或犯罪行为而导致负面宣传。当这些公司聘请外部公司执行特殊任务(如法务会计)时,它们通过合同要求调查结果保密,这在法务会计行业中是“高度保密的”(16) 。
对私营安全的研究还有一个障碍。有一些私营公司,如平克顿或加尔达(Garda),几乎完全致力于安全。它们相对容易识别,其中有一些是众所周知的。然而,其他机构是提供广泛服务的大公司的一部分。据DynCorp International的网站介绍,该公司提供以下服务:航空、应急、基础设施、情报和培训、国际开发、执法和安全、物流、项目管理和“方案”。其执法和安全部门获得了美国国务院授予的一份价值60亿美元的合同,在阿富汗培训警察。许多其他提供多种服务的公司也参与提供私营安全服务。作为母公司的一部分,这些私营安全单位不被专门认可为安全机构,很难识别,而且在很大程度上被研究人员忽视了。
因此,很少有关于私营安全的实地调查,尽管报告中充满了关于市场规模、利润率和经济预测的数据。乔治·里加科斯在他对加拿大情报机构的实地研究的引言中宣称:“在广泛的文献查阅之后,我找不到一篇从一线警官(line officer)的角度审视安保工作的已发表的关于私营警察的研究。”(17) 事实上,沃尔什和多诺万(1989)之前曾进行过一项与里加科斯类似的研究,但由于他们研究的是一家为布鲁克林一栋高层公寓楼提供服务的私营安全机构所执行的任务,其规模更为有限。里加科斯(18) 最后得出结论:“有充分的理由质疑区分公共警察和私营警察的意义。”在他看来,这种分歧变得越来越没有意义,因为两者都同样参与了强制执法。琼斯和纽伯恩(19) 研究了在伦敦旺兹沃斯区运作的公共、私营和混合警务组织的巨大多样性,重点关注它们之间的关系。还有一些其他的实地研究,如霍布斯等人(20) 关于保镖的研究,这项工作最终可以追溯到之前在城市文化背景下对正式和非正式控制策略的研究(21) 。莫帕斯和斯滕宁(22) 以及韦克菲尔德(23) 在对私有财产的私营警务方面进行实证研究也是显著的例外。
大量研究采用调查方法和大规模的定量数据,分析私营安全部门雇用的人数以及从事这类工作的公司的营业额(24) 。这些数字通常不会追溯到很久以前,除了某些例外(25) ,关于私营安全的研究基本上与历史无关。此外,这些数字通常存在于人口普查数据和国家机构根据私营机构的各种许可证和执照申请收集的资料中。由于此类许可证的私人申请人基本上是以合约形式提供保安人员(警卫或调查人员)的服务,所以研究集中在合同保安(manned contract security)方面,很少谈及内部安全,亦几乎没有提及安全技术及其影响。例外的是,希林等人(26) 使用了一种调查方法,能够提供关于人工安防和设备的概述。
此外,这些关于人工安防的统计数据只在有限的几个国家中可用,而且这些统计数据在这些国家的衡量结果通常并不相同,因此在它们之间进行比较是有问题的。由于现有数据的匮乏和相对异质性,对私营安全国际趋势的概括主要基于狭隘的经验基础上的推断。当最初描述北美私营安全的调查结果据说适用于“大多数发达国家”时,这些推断并不总是成功地避免了种族中心主义的陷阱(27) 。所声称的私营安全研究的重要性往往与其经验基础成反比。
在这一点上,私营安全研究的两个特点值得特别考虑。
分水岭综合征
许多私营安全研究反复出现的主题是,它的出现具有划时代的意义,并暗示着警务理论的范式转变。这一主题不仅是私营安全的典型,而且渗透到关于军队私有化的著作中(28) 。在一篇有先见之明的论文中,希林(29) 预见到了警务多元化的未来发展(他在很大程度上帮助实现了这一点)。这一范式转变被不同程度地描述为嵌入式控制(30) 、警务多元化(31) 和多边化(32) 。声称范式转变现在已经到了这样一种阶段,在这个阶段,最好完全避免显然根植于“警务”一词含义中的以国家为中心的偏见,转而谈论安全的(节点)治理是更为可取的做法(33) 。尽管私营安全的迅速发展是一个不争的事实,但它是否将我们带入一个新的警务时代值得商榷,特别是考虑到以下事实:警务在某些方面正在向过去的残暴行为倒退(例如,在审讯过程中以及在逮捕和人群控制过程中施加痛苦)。通过强加范式转变的想法来预先判断这个问题,实际上引出了一个问题,即我们是否正在见证警务中的重大变化。正如将要讨论的那样,这也是可以被称为“分水岭综合征”的一种表现。
分水岭综合征结合了两个因素。第一个是夸大事实及其重要性的倾向。在一篇关于欧盟私营安全增长的文章中,范斯特登和萨尔(34) 提出了以下论点。根据莫雷(35) 的估计,2003年欧盟私营安全雇员的数量超过100万人,而1996年约为60万人(36) 。这一增长使他们得出结论,“这相当于在不到十年的时间里,整个欧盟成员国增加了大约50万名员工”。因此,警务领域“悄无声息的革命”已成为“喧闹的21世纪的霸主”(37) 。然而,这个力量可能并不像它看起来那样可行。当德瓦尔德对欧盟私营安全雇员的数量进行细致评估时,它由15个国家组成;莫雷(38) 发表自己的评估报告时,她估计了25个欧洲国家的此类员工数量,预计欧盟将从15个成员国增加到2004年5月的25个成员国(实际上,现在有27个国家)。将描述限制在德瓦尔德最初调查的15个欧盟国家,私营安全员工的数量从592050人增加到733010人,增加了140960人。诚然,这是一个显著的增长,但与范斯特登和萨尔(39) 引用的50万人的数字相去甚远。范斯特登和萨尔提出的“巨型增长”在一定程度上是人为的,反映了12个新国家最近加入欧盟的事实。当你添加新的苹果板条箱时,显然你有更多的苹果要数。
这是倾向于夸大自己研究发现的重要性的第二个例子。如上所述,范斯特登和萨尔的估计来自2003年对2004年即将加入欧盟的25个国家的概述(40) 。在报告的最后,莫雷总结说:“今天,在大多数欧盟成员国,私营安全人员的人数与公共警察的人数大致相当,在一些成员国,他们的人数甚至超过了公共警察。”(强调是后加的)莫雷自己的发现只部分支持了这一误导性的结论。她正确地断言,在一些国家,公共警察的数量超过了私营警察:事实上,在她调查的国家中,只有6个国家是这样的,其中3个是前东方集团国家(ex⁃Eastern Bloc)(爱沙尼亚、匈牙利和波兰)。然而,在剩下的19个国家中,只有8个国家的私营警察与公共警察的比例超过0.50,11个国家的私营警察与公共警察的比例明显低于0.50。如果把这个门槛提高到0.62,总共有16个欧盟国家在这个门槛之下。因此,16个欧盟国家的公共警察数量几乎是私营警察的两倍,只有3个国家的私营安全人员“或多或少”与公共警察相匹配。
分水岭综合征的第二个要素是数字在形式上凌驾于它们实际所指的东西之上。撇开坊间证据和个人叙述不谈,只有一个论点支持我们已经进入警务的新时代(如果不是警务后时代的话):“提供保护的主要责任已经从公共执法部门转向私营安全机构(以支出和就业衡量)。”(41) 由于在一些G7国家,私营警察和其他私营安全人员的数量已经超过了公共警察,因此有人声称,“大多数发达国家”将不可避免地追随这一趋势。据称,这种数量的增加正在打破国家对警务的垄断,并进一步产生一连串的变革,或者很快就会发生。在欧洲,人们对国家在安全方面的衰落持相当大的怀疑态度。然而,即使为了讨论而承认这一点,仍然有一系列基本问题完全没有得到回答。例如,这些措施包括:
1. 所谓的多元警务是否比以国家为中心的公共警务更加暴力?
2. 所谓的多元警务与以国家为中心的公共警务相比,自由裁量权是更多还是更少?
3. 所谓的多元警务是否比以国家为中心的公共警务更具问责性?
4. 所谓的多元警务是否比以国家为中心的公共警务更具成本效益、提供更好的安全?
5. 所谓的多元警务是否比以国家为中心的公共警务更公平?
6. 所谓的多元警务与以国家为中心的公共警察相比,在尊重人权和法律权利方面是更多还是更少?
人们一再提出与公共警务有关的这些问题,我们已经积累了关于其中许多问题的知识。我们也可以在私营警务方面提出这些问题,不过,我们对这方面的知识要有限得多。尽管有这些限制,例如我们知道私营警务在很多方面的问责程度低于公共警务。然而,我们不知道如何回答上面列出的与多元警务有关的问题。事实上,我们对如何继续回答这些问题知之甚少。在对部署在旺兹沃斯(英国)的许多警务机构之间的关系的研究中,琼斯和纽伯恩(42) 得出结论,他们的结论不符合迄今提出的任何宏观社会学模型。他们提到了三种模式:公民社会和国家的良性融合,形成了统一的警务系统(43) ,威胁公民自由的紧密协调的警务复合体(44) ,以及富人隔离自己的堡垒社区(45) 。那么,我们如何知道我们是否已经进入警务的新纪元呢?事实上,我们所掌握的数字显示,私营机构在开支和就业方面均有可观的增长,而随之而来的是,我们深信这些增长必然会对警务工作产生变革的影响。人们可以同意这些数字,同时质疑它们的含义。
倡导性(Advocate)
最后,一些关于私营安全的研究还有另一个特点值得反思,那就是它的倡导性。在他们颇具影响力的论文中,贝利和希林(46) 写道:
与公共警察相比,私营警察(无论是商业警察还是志愿者警察)在目的(安全)和手段(警务)之间有更紧密的联系。政府通过提供警察来保护社区,然后限制他们的权力;私营机构和非正式社区通过确定什么情况下产生犯罪,然后找到知道如何改变犯罪的人来保护自己……私营警察比公共警察对安全的“底线”更敏感。如果不加强安全措施,私营警察可能会被解雇。对于公共警察来说,底线不是安全,而是破案率。但即使在这一点上,失败也几乎没有负面后果。警察不会因为没有达到这个目标而被解雇。
这一段和许多有影响力的私营安全著作具有同样的显著特点,即它的片面性,它淡化了与使用私营安全有关的问题,而夸大了公共警察的弱点。不用说,这部著作展示了对私营安全中的公平、人权和民主的关注。然而,与对公共警察的尖锐批评相比,对私营警务的批评就显得有些生硬了。有趣的是,福斯特和曼宁(47) 有时似乎是在审判私营安全,曼宁为控方辩护,福斯特为辩方辩护。这样的对抗性辩论相对较少。这是为什么?
希林和斯滕宁关于私营安全的开创性工作是在刑事司法系统因完全以惩罚为导向,特别是过度使用监禁而备受批评的时候发展起来的。我从亲身经历中知道,在20世纪70年代和80年代,许多学术研究人员都有这种激进的观点。当时,“废除主义(abolitionism)”并不是指废除死刑(被错误地视为理所当然),而是指废除监禁。在他们最初试图定义私营安全的性质时,斯滕宁和他的同事反复强调私营安全是更广泛的私营司法系统的一部分(48) 。他们从未详细解释过他们所说的私营司法是什么意思,除了暗示从惩罚转向非强制性解决问题的模式,如恢复性司法(49) 。随着废除监禁的前景变得黯淡,对公共警务和司法的批评变得更加响亮。在他们反对惩罚和胁迫的争论过程中,约翰斯顿和希林(50) 提出了一个相当可怕的关于阉割一匹小马的故事,其中一位作者在南非开普敦附近目睹了这一事件。他们故事的要点是:
在此过程中,小马还接受了人类……统治心态的第一堂严肃的课……这种治理态度反映在刑事司法系统中。例如,在逐步升级武力……的警察方案中就可以发现这一点……我们的建议是,州警察可以与我们故事中描述的阉割队伍相媲美(51) 。
约翰斯顿和希林没有告诉我们,这种与马阉割者的比较是否适用于所有公共警察(例如,西方式民主国家的州警察)。尽管言辞过度,但这段话和它所说明观点的真正问题是,它不加批判地假设,私人的、非国家的司法仅仅凭借与公共刑事司法的不同,就可以补救公共刑事司法存在的问题。坎尼加姆等人(52) 在审查了希林和斯滕宁关于私营司法的著作之后评论说,人们对私营司法系统的结构和动态知之甚少。然而,其他几位研究人员描绘的私营司法图景并没有提供证据表明,私有化本身就是打开通往更美好世界大门的密码(53) 。最近,威廉姆斯(54) 将私人法务会计师称为主要服务于其客户利益的“一种独特形式的定制司法”的提供者。齐姆林的语气更为悲观,他辩称(55) ,美国判处死刑的倾向是私刑这一普遍司法做法的直接遗产,直到最近,这种做法在联邦的许多州都很流行,特别是在南方。毫无疑问,发生在非洲和其他地方的私营司法有进步的经验,例如约翰斯顿和希林所描述的兹韦莱特巴模式(56) 。然而,外国记者雷沙德·卡普钦斯基报道说,在许多非洲国家,警察的任务与其说是抓贼,不如说是保护他们在被当场抓获时不受想要处决他们的人群的伤害(57) 。
20世纪70年代末的开创性研究首次阐述了对私营安全和私营司法基本上不加批判的观点,现在无论在美国(58) 还是在英国(59) ,人们都越来越不情愿接受这种观点。这种对私有化做法的有利偏见与对公共警务的研究形成了鲜明对比,公共警务的研究本质上是诊断其弱点并提出补救措施。尽管口头上支持改革的必要性,特别是在加强问责方面,但没有一项系统的研究试图利用针对公共警务提出的范例问题来弄清在私营安全领域“什么是有效的”。可以说,这表明我们对私营安全所知甚少,不敢提出在公共警务研究中出现的那种具体改革方案。
历史
如前所述,对私营安全的研究几乎没有显示出对历史的关注。我们试图阐明私营安全增长的经济或社会学解释,而不是历史。这些解释中最常被引用的是,私营安全的增加在一定程度上是“大众私有财产”出现并迅速扩张的结果,即吸引公众参观以确保其经济生存的私营空间(例如,购物中心)。这一解释是由希林和斯滕宁(60) 提出的,并在随后的著作中进行了讨论。然而,琼斯和纽伯恩(61) 指出,在英国,私营警察和大众私有财产的增长是以相反的顺序发生的:大众私有财产的激增发生在私营警察最大规模扩张之后,因此无法解释在此之前发生了什么。这两位作者(62) 认为,非正式(“二级”)社会控制活动是在20世纪下半叶正规化的,这种正规化推动了英国公共和私营警务中雇用人数的大幅增加。尽管他们的论点是基于对1951年到1991年当时所谓的人口普查(英国)提供的关于职业估计的统计演变的审查,但琼斯和纽伯恩并不依赖额外的历史分析。在回答琼斯和纽伯恩的批评时,肯帕、斯滕宁和伍德(63) 声称“没有足够的数据可以最终解决这个问题”。
对私营安全的增长也给出了其他解释,这些解释基本上是基于经济考虑(64) 。实际上,在对私营安全的研究中,除了极少数例外(65) ,可以发现,没有任何历史背景的直观因素分析。然而,有一些关于私营安全历史的著作,这些著作在关于历史的那章中被简要提到,特别是关于美国大型私营公司的历史。
美国的重工业集中在宾夕法尼亚州将近一个世纪(1860—1960)。宾夕法尼亚大学的J.P.夏洛(66) 在托斯滕·塞林的赞助下写了一本关于私营警察的专著。他提供了一些关于私营警务鲜为人知方面的有趣背景,娜拉和纽曼(67) 也对此进行了部分讨论。
混合力量。铁路、煤炭和钢铁工业由私营军队管理,这些军队由宾夕法尼亚州、肯塔基州、西弗吉尼亚州和科罗拉多州授权,为私营公司的利益服务(68) 。这些权力包括使用致命武力,在科罗拉多州,鲍德温-费尔茨公司在一次突袭工人营地的事件中严重滥用了致命武力,导致12名儿童和2名妇女死亡(69) 。有许多为合同代理机构(平克顿)和“内部”安全公司(福特)工作的员工向人群开枪致死的例子(70) 。沙洛提出的关键一点是,国家可以授权特别警察专为私营企业谋取利益,从而突出了这样一个事实,即存在许多权力配置,其中一些将公共部门和私营部门融合在一起。
私营高层警务。尽管在19世纪允许私营警察的立法中提到了防止损失,但私营安全机构基本上参与了一种高层警务的实践,其中,保护大型私营公司的盈利能力相当于保护国家安全的政治警务(71) 。移民劳工很快成为私营警察的首选目标(72) 。私营安全公司根据高层警务的基本原则,即目的证明手段是正当的(73) ,无视法律的存在。他们还系统地利用线人、渗透和卧底行动,劳工间谍被视为“从道德立场来看,人类生活的最低级形式之一”(74) 。彭斯和平克顿都曾是美国特勤局的成员,平克顿甚至声称他创立了特勤局(75) ,这反映了平克顿或彭斯等机构与高层警务在技术意义上的联系(76) 。在与莫莉·马奎尔等暴力秘密组织的斗争中,私营安全机构正在实践一种早期的反恐形式。
招募罪犯。以各种身份使用已知的罪犯是高层警务的标志之一。最暴力的私人安全机构,如伯格霍夫(Berghoffs),专门从事罢工破坏。罢工破坏者被如此痛恨,以至于公共警察被指派来保护他们,“尽管公共警察拒绝与他们共进晚餐,称他们为猪”(77) 。
私家侦探。沙洛(78) 回顾了平克顿国家侦探机构在20世纪初提供的服务类型。这在很大程度上与吉尔和哈特提供的当代清单(79) 不谋而合,后者唯一提到的额外服务是资产追踪。在一些重要方面,自19世纪正式开始以来,北美的私营警务并没有太大的发展。
本章后面的部分将重新讨论私营高层警务这一重要问题。虽然时间短暂,但这次对美国私营警务历史的考察表明,它还远远没有成为公共警察的初级合作伙伴。它从失败的公共警察手中接管了大部分经济领域的警务工作,在这些领域,有组织的劳工被商业精英视为一种威胁。当它这样做的时候,它没有提供比公共警察强制性更少的替代选择,而是更具暴力和压制性。