高层警务和低层警务:运作程序

在1989年柏林墙倒塌到美国遭受“911”恐怖袭击之间的时间里,人们采取了强有力的行动——特别是寻求新任务的情报界——将高层警务和低层警务结合起来。自冷战结束以来,安全情报机构一直在进入有组织犯罪等传统执法领域(17) 。另一方面,警察部队试图建立中央刑事情报单位,并越来越多地卷入打击有组织和跨国犯罪的斗争中。(18) 在21世纪之交,随着全球大规模恐怖主义的到来,局势发生了巨大变化,不仅影响到美国(2001年9月),还影响到印度尼西亚(2002年10月,有许多澳大利亚受害者)、西班牙(2003年3月)、摩洛哥(2003年5月)、沙特阿拉伯(2004年5月)、英国(2005年7月)和印度孟买(2008年11月),这里仅指最广为人知的事件。现在评估2005年7月伦敦爆炸事件的影响还为时过早,但它们已经刺激了《2006年恐怖主义法》,将未经指控的刑事拘留期限从14天增加到28天。2008年,英国新立法将这一期限增加到42天。在美国,众多委员会调查了美国各级警察机构未能阻止“911”袭击的原因,得出的结论强调了高层警务和低层警务在运作程序方面的差距。在加拿大,政府调查委员会的两份报告强调了相同的观点。(19) 这一差距是由三个基本的业务差异造成的:分析能力、预防性情报的使用与检方证据的对比,以及旨在破坏而不是规避的目的。

分析能力

在美国政府对导致“911”事件的情报和执法失误进行的所有调查中,最具挑衅性的莫过于参议员理查德·C·谢尔比对美国参议院情报特别委员会(SSCI(20) )的一份报告提出的“额外观点”。参与调查2001年“科尔号”驱逐舰爆炸事件的一名联邦调查局特工在SSCI面前表示,刑事调查与安全情报之间有一堵“墙”,以防止“情报信息污染刑事调查人员”(21) 。谢尔比参议员还引用了一位前国家安全局局长的话,大意是“警察”不能做“间谍”的工作(22) 。谢尔比参议员总结道:“情报分析员无疑会成为差劲的警察,而且很明显,警察会成为差劲的情报分析员。”(23)

“911”委员会的建议(24) 支持了他对联邦调查局在反恐情报领域重大缺陷的论断。在加拿大,皇家骑警前专员关于主要在英国发展的情报主导警务(ILP)的言论有力地证实了刑事调查和安全情报之间存在一堵“墙”(25) 。在2005年的一次公开演讲中,前加拿大皇家骑警专员扎卡尔德利说,情报主导警务“散发着特勤局、间谍机构工作的臭味”(26) ,警察不应该与其有任何瓜葛。

预防性情报与检方证据

执法机构和安全情报机构之间最具争议的问题源于谢尔比参议员所说的警察“案件暴政(tyranny　of　the　casefile)”(27) ,即所有执法机构都致力于在刑事诉讼中对犯罪嫌疑人定罪。由于这些诉讼的公开性质,情报机构极不愿意与警察机构分享信息,因为他们担心消息来源和方法会在刑事诉讼中被披露。

在加拿大,高层警务和低层警务之间的冲突是一个持久的特征。从1969年到现在,在审查加拿大情报界和加拿大皇家骑警之间的关系时,政府机构都明确提到秘密情报和公共法庭证据之间的分离。1985年印度航空公司和正大航空公司从加拿大机场起飞的两起恐怖爆炸事件,就是这种分离的鲜明例证。这些炸弹被认为是锡克教徒恐怖分子所为,造成331人死亡——印度航空公司的飞机在大西洋上空爆炸,329名乘客和机组人员全部遇难——这是加拿大历史上人命代价最高的恐怖主义行为。在警方调查的第一阶段,CSIS(加拿大安全情报局)的成员销毁了可能向警方提供关键证据的录音带,以保护其线人的身份。据称,CSIS和加拿大皇家骑警之间的这种持久冲突是加拿大警察机构未能破解这些案件的根源。2006年成立了一个委员会,对这起拙劣的调查进行审查(审查印度航空182航班爆炸事件的委员会)。该委员会的职权范围要求其审查“加拿大政府如何应对……在安全情报和可用于刑事审判的证据之间建立可靠、可行的关系的挑战”。委员会尚未提交报告。(https://www.daowen.com)

扰乱和规避

情报提供和证据披露两种相互冲突的要求是警察和安全部门运作方式更广泛对比的组成部分。这种对比可以通过讨论几个例子来说明。第一个例子是第五章末尾描述的1970年10月危机的后果,它鲜明地说明了安全部门的职业文化,无论它是嵌入警察组织还是独立运作。魁北克凯布尔委员会和杜恰恩委员会描述了这种文化(28) 。由于未能阻止10月危机,在魁北克开展行动的反恐部队随后不久成功地将应该对危机负责的恐怖组织魁北克解放阵线(FLQ)改造成了警察的据点,使其充斥着警方线人。他们将其行动限制为监控FLQ犯下的较轻罪行,并确保他们不会得逞——例如,一起由警方线人煽动的未遂抢劫,以及由同一线人制造的燃烧弹袭击——同时利用他们的线人引导该团伙沿着警方预先确定的路线前进。尽管加拿大皇家骑警努力使其维持下去,FLQ最终还是解散了,它的一些成员(包括警方线人)再次联合起来,组成了一个毛派(Maoist)组织。这个组织和FLQ遭遇了同样的命运,在了解到它被线人渗透得有多深后,也于20世纪80年代末解散了。

美国法官查尔斯·布雷特尔在一份特别报告中记录了美国两个托洛茨基左翼政党被FBI以类似的方式渗透的程度(29) 。这些政党的最高领导层在很大程度上是由联邦调查局的线人组成的。

最后一个例子还是与加拿大有关。加拿大的安全部门CSIS由安全情报审查委员会(SIRC)监督。SIRC在20世纪90年代初调查了CSIS对一个极右翼组织的渗透。在调查结束时,SIRC不得不承认,安全部门的规避文化在一定程度上是正当的:“我们也认识到这种危险,在摧毁而不是监视一个组织的过程中,可能会产生另一个更糟糕的组织。”(30) 相比之下,警方针对个别犯罪头目或进行大规模逮捕(尽管这种情况要少得多),是希望通过将犯罪组织成员送进监狱来消灭该组织。这样的警察行动会扰乱犯罪活动。他们的干扰有时是持久的,在极少数情况下是最终的。在大多数情况下,这些破坏性影响只是暂时的,犯罪组织在短暂中断后很快会恢复活动。

规避策略和诱捕做法之间的界限相当细微。2006年,加拿大皇家骑警和CSIS在多伦多逮捕了18人——其中包括5名未成年人——他们涉嫌策划实施几起恐怖主义行为。据公开披露,该组织至少被两名“内奸”渗透,自2004年以来一直处于CSIS的监视之下。第三个未被确认为警方线人的人扮演了模棱两可的角色,煽动“多伦多18人”中的年轻成员与他一起参加训练营,但他从未出现在训练营里。媒体还披露,其中一名线人——由加拿大皇家骑警付钱——安排恐怖嫌疑人购买假硝酸铵,用于制造炸药。加拿大皇家骑警和CSIS都没有否认这一媒体报道。5名被捕青年中有4人在没有受到指控的情况下获释,其余1人被判犯有恐怖主义罪行并被判入狱。截至2009年10月,多伦多18人中有5人要么承认有罪,要么被判犯有恐怖主义罪,并被判处长期监禁。法官在这些案件中的裁决明确驳回了被告是诱捕受害者的说法。安全部门的规避文化滋生了阴谋论和粗俗的无稽之谈。被广泛放映的名为《脆弱的变化》(Loose　Change)的视频,试图证明世贸大楼悲剧是由美国情报界策划的,就是这种偏执文化的生动例子。