高层警务和低层警务:对比
从理论上讲,高层警务和低层警务之间的区别是不平衡的。这一区别最初来自对法国警察历史的阅读(Brodeur,1983),它揭示了一种与穿制服的人员(agents)和侦探进行的日常警务形成对比的警务类型。这种类型的警务被称为“高层警务”,借鉴了法国高级警察的做法,旨在保护国家安全。从事这种政治警务的机构——例如,英国军情五处和军情六处、加拿大安全情报局(CSIS)、美国联邦调查局(FBI)国家安全部门和中央情报局(CIA)、法国领土监视局(Direction de la surveillance du territoire,DST),据说属于“情报界”。大多数国家至少有两个这样的机构,一个负责国内安全,另一个负责外部保护(根据官方统计,美国有16个这样的机构,其中80%由五角大楼提供资金)。然而,高层警务概念并不只适用于属于情报界的机构。所有规模可观的警察部队都有高层警务成分,因为他们参与了情报收集工作。私营安全机构也参与了高层警务。
在最初提出时,区分高层警务和低层警务是试图弥补对高层警务研究的忽视。因此,它把重点放在后者,没有提供对“低层警务”本身的明确描述。这一缺陷在实践中已在本书的前几章中得到了弥补。第一章对警务作为一种制度的诞生进行了双重描述,早期法国和英国警务模式分别为高层警务和低层警务及其方法提供了范本。前两章讨论了制服警察和便衣侦探执行的低层警务。现在将描述高层警务的主要特征,并与低层警务相应方面进行系统对比。
从一开始就要强调,高层警务代表一种警务理念,它与PUFP中发展的处理紧急情况的强制性机构理念不同。早期的法国警察在阿尔根森侯爵(1697—1715)的领导下演变为高层警务系统,被法国民众戏称为“魔鬼”。当阿尔根森侯爵于1715年退休时,当时著名的法国学院(French Académie)主席丰特内尔宣布了他的悼词。这篇悼词以引人注目的方式概括了高层警务的一些基础。
在巴黎这样的城市,永远需要满足巨大的消费需求,其中一些消费来源可能会因为无数的意外事件而枯竭;镇压商人对公众的暴政,同时刺激他们的贸易;从无数的人群中搜寻所有那些可以轻易地隐藏他们有害产业的人;要么将他们从社会中清除,要么容忍他们的存在,因为他们在执行没有人会承担或执行的任务时是有用的;将必要的滥权行为控制在总是容易被违反的必要的精确范围内;将这些滥权行为减少到应该受到谴责的程度,甚至不能通过过于明显的惩罚来恢复它们;如果对于一件事情,忽略比惩罚更有效,就忽略它,惩罚要少,要有用;通过地下通道渗透到家庭内部,并将他们从未透露的秘密保留到没有必要使用的时候;无处不在,却不被人发现;最后,随意移动或控制广大或狂暴的人群,成为其中永远活跃且几乎不为人知的灵魂;这些都是警察裁判官的职责(4) 。
在这篇18世纪早期的演讲中,有一些部分需要在现代背景下进行解读。对家庭的重视与他们的幸福无关。高级警察的目标家族是王国里的名门望族,他们总是被怀疑密谋反对国王(就像他们在整个17世纪所做的那样)。正如在前几章中强调的那样,在这里,警务是治理的同义词。向巴黎提供足够的食物基本上是出于避免出现威胁政权的粮食骚乱的政治需要。在这篇有关治安法官职责的演讲中没有出现“犯罪”一词,没有提及犯罪控制让人感到震惊,这也是为什么政治警务被称为“高层警务”的原因之一。高层警务的伟大实践者拿破仑的警察部长约瑟夫·福奇,轻蔑地将刑事警务称为“灯柱警务”(妓女站在灯柱下宣传她们的存在)。
因此,刑事警务针对的是地位低下的人,而高层警务则在社会阶层的最高层实施。现在参与政治警务的“情报界”保留了这一享有盛誉的某些光环。值得注意的是,传统警务可见性逻辑的倒退演变成为一种新的隐秘和恐惧的逻辑。高层警务是一种掩盖行径,会带来最终的后果。
虽然它巧妙地暗示了高层警务的概念是什么,但人们显然不能依靠近三个世纪前写的一篇文章来解释高层警务和低层警务的区别。下面将考察这种区别中最突出的方面。正如将被描述的那样,这些方面在逻辑上是相辅相成的,并结合起来形成一个一致的范式。
保护政治政权
冯·亨蒂格在他关于福凯的书中提出了一种观点,表达了高层警务的基本性质:“与其说政治警察是一种保护社会的工具,不如说是以警察为媒介的一种政治活动形式。”(5) 在这句话中,冯·亨蒂格将克劳塞维茨关于1853年战争的著名言论,“战争只不过是不同手段混合的政治交往的延续”,适用于警务。作为刑事司法系统的一部分,底层警察有着保护社会的共同目标。相比之下,对政治政权的保护是高层警务存在的理由。这一基本目标有时被表述为保护政权或保护国家安全。然而,“保护政治政权”这种说法更为全面,因为它还涵盖了所谓的“失败国家”,在这些国家,高层警务维持强加的权力分配,这往往以牺牲社会为代价。
保护国家的这一功能有两种变体,彼此之间有很大的不同。在其民主化中,高层警务机构的任务是保护国家的政治机构和宪法框架。在其非民主的变体中,高层警务致力于维护特定的政治政权,该政权可能包括寡头统治、独裁者统治或部落氏族统治。区分国家安全的这些变体是有必要的,以避免陷入左翼谬论,即认为情报机构本质上是民主国家无法接受的。事实上,目前所有的民主国家都有高层警务机构。然而,必须理解,高层警务的直接目标是保护国家机器(例如,保护国家元首不被暗杀),尽管保护国家有时确实与保护其公民相一致(例如,当存在恐怖威胁时)。
作为预期受害者的国家
希林和斯滕宁(6) 正确地辩称,受害者在刑事司法系统中没有官方地位。在刑法摘要中,国家是被引述为犯罪者对手的一方(例如,女王诉NN),然后真正的受害者被转变为他或她自己受害的证人。然而,希林和斯滕宁也正确地强调,像私营公司这样的机构受害者已经创建了“更符合它们作为受害者需求的新司法系统”。当各国成为高层警务针对的政治动机犯罪的预期受害者时,也是如此。具有讽刺意味的是,各国对自己作为机构受害者的需求比对它们有责任保护的公民的需求更为敏感。在高层警务模式中,存在一种重大的危险,那就是国家将表现得像私下受害的一方,寻求自己单独的党派利益。尽管表面上看起来,高层警务和私营安全之间存在着密切的联系,这两种形式的警务都是以客户利益为导向的。当国家脱离公民社会的束缚时,实际上是在经历一个自我私有化的过程。
吸收性警务
这是上文引用的丰特内尔悼词的主题之一。高层警务机构整理数据,将这些数据处理成情报(分析信息)和威胁评估,在需要了解的基础上传播其情报产品,以各种格式储存一段时间,最后在失去相关性时将其处置。
高层警务(或安全)情报和低层警务(或刑事)情报之间有两个根本区别。第一个是范围上的不同。警察部队收集相关情报,以立刑事案件。相比之下,安全部门对信息的胃口似乎没有限制:美国中央情报局(CIA)发布在互联网上的世界概况手册提供了世界上几乎每个国家的基本信息,重点放在这些国家的犯罪和安全问题上。安全情报和刑事情报之间的第二个对比涉及一种“可采取行动的情报”,也就是说,情报将促使某机构进行公开或秘密监视以外的公开程序,如执行逮捕和起诉嫌疑人。对警方来说,情报只是达到立案目的的一种手段。安全情报机构更倾向于将情报本身视为目的,搜集情报,只是在没有更合理的替代方案的情况下才将其转化为公共司法程序。对于一些高层警务机构来说——例如美国的中央情报局(CIA)、以色列的辛贝特和摩萨德,或法国的外国情报机构(DGSE)——可采取行动的情报也会推动特殊的秘密行动,目的是瓦解对手。
罪犯的利用
丰特内尔也明确提到了这一点,他说,从事有害行业的人是可以容忍的,因为他们可以执行其他人不会承担或更好地执行某些任务。在适当的时间潜在地利用犯罪是所谓的吸收性警务背后最强烈的动机之一。已知的罪犯可以通过各种方式加以利用(作为信息来源或勒索来源,作为中间人,作为秘密行动的积极参与者)。涉及性犯罪的人——特别是妓女——在整个高层警务的历史上一直被系统地以各种身份加以利用。然而,利用普通罪犯是跨越整个高层警务活动的一个特点,也是其侵犯人权最严重的一个特点。在集中营里,刑事犯被用作政治犯的看守人。从1915年土耳其亚美尼亚社区的种族灭绝到20世纪最后10年针对前南斯拉夫各社区的“种族清洗”(7) ,犯罪团伙也在实施种族灭绝方面发挥了作用。
保密
与低层警务相比,高层警务隐藏在秘密之中的程度更深。两者的区别不仅是程度问题,也是性质问题。虽然保密性在低层警务中扮演着越来越重要的角色,但警察的可见性仍然是这种警务的基石。然而,可见性和间谍活动的概念是相互矛盾的。
线人的使用
把敌人变成秘密资产也许是情报界最古老的把戏。《孙子兵法》中有一章是关于双重间谍的,这是关于发动战争以达成目的的最古老的论著(公元前6世纪)。利用非法组织和边缘群体的人员作为线人,被贴上安全风险标签,是高层警务中对犯罪者最普遍的利用。然而,必须强调的是,并非所有担任警方线人的人都参与非法活动。用警方的话说,线人被称为人力资源。当高层警务模式在欧洲大陆发展起来时,人力资源是秘密监视的主要工具。我们现在已经创建了大量用于监视目的的技术工具库(8) 。我们所有的自然感官——视觉、听觉、嗅觉、触觉(测谎仪),甚至味觉(毒物检测设备)——现在都有了多种技术替代品。尽管我们使用了一系列全面的秘密技术来源,但仍然可以挑出人力资源和卧底特工作为高层警务的标志。“911”事件后成立的所有委员会都批评美国情报界在打击伊斯兰恐怖主义的斗争中依赖的是技术而不是人力资源。(https://www.daowen.com)
正如东德国家安全档案的公开发布所表明的那样,人力资源的广泛渗透是高层警务的最终成果。档案显示,通过家庭、爱情和友谊联系在一起的人——引用最亲密的关系为例——相互监视。使用警方线人不仅是最具侵入性的监视手段,对社会结构来说也是最具破坏性的,因为它以背叛为基础,滋生相互怀疑和士气低落(9) 。低层警务还利用秘密线人。然而,正如我们在上一章中看到的那样,低层警务的主要信息来源是作为投诉人或证人的公众。可以被传唤出庭作证的证人和身份一般不公开的卧底特工之间的对比将在本章后面讨论。
就本分析而言,保密有两种形式。第一种是彻底保密:除了少数“必须知道”才能运作的人之外,所有人都不知道这些未知的东西。从这个意义上说,个人和组织在不知不觉中成为高层警务的目标,许多人从来没有发现他们已经进入高层警务机构的视线。然而,还有另一种形式的保密对国内安全至关重要。秘密的面纱可能会在很小程度上被揭开,以产生恐吓和所谓的“寒蝉效应”。这种对保密的威胁性使用可以在边沁的“环形监狱”中得到说明(见Foucault,1977)。边沁的环形监狱是一个圆柱形的监狱,每个牢房都通向一个中央内庭,从那里可以通过牢房的栅栏观察囚犯。一座有着缝隙的钢塔(以便进行外部观察)从中央内廷的地板上拔地而起,一直延伸到监狱的天花板。警卫在这座塔内进行监视,隐藏在囚犯的视线之外。囚犯完全知道他们受到监视。从这个意义上说,囚犯受到观察已经不是什么秘密了。然而,囚犯们无法知道他们何时被单独监视,因为塔内的几名警卫不在他们的视线之内。在不间断受到个人监视的威胁下,囚犯们不得不时刻控制自己的行为,以避免潜在的惩罚。这种全景计划还节省了人力,因为它通过隐形方式最大限度地提高了每个警卫的威胁力。
福凯是高层警务的高级实践者,他很好地利用了保密的潜在威胁:“在我(作为警察部长)的第二个任期内,我更多通过按照公众的看法和恐吓行事,而不是通过施加限制和使用武力胁迫……很明显,我有能力让每个人相信,只要有四个人相遇,就有我买通的人用眼睛去观察,用耳朵去倾听。”(10) 将秘密与虚假信息混为一谈,制造公众偏执,仍然是高层警务使用最广泛的手段之一。高层警务的基本原则不是到处都在但无人看见,而是感觉到处都在但无人看见。在这一点上,高层警务和低层警务之间的对比要远比看得见和看不见之间的简单对立微妙得多。需要的时候,高层警务人员可以让人们察觉到他们的存在,而不是以一种直截了当的方式显示自己。
欺骗
在第五章的末尾曾经指出,最有害的犯罪形式都有一个共同核心,要么体现为暴力,要么体现为欺骗。尽管第四章提出了更广泛的备选定义,但低层警务传统上被描述为可能使用武力来打击暴力或暴力威胁。还指出这种警务只针对犯罪与骚乱的这一核心部分。另一种有害行为的主要来源是欺骗。就像低层警务用武力对付暴力一样,高层警务用欺骗来对抗欺骗。不过,就手段的使用而言,高层警务和低层警务之间存在着重要的区别。由于低层警务实践依赖于使用武力,因此它涉及的范围很广,既包括潜在的武力使用,也包括实际武力的使用。在民主国家,武力主要是威胁而不是运用。
虽然存在许多不同程度的欺骗,但欺骗的逻辑并不是以潜在使用和实际使用之间的差异为前提的。欺骗被深深地嵌入人际关系的结构中,不像暴力那样受到强烈谴责,狡猾往往被正面看待。这就是为什么对武力使用的限制——潜在使用武力、最小使用武力、最后求助的武力——并不适用于警务领域的欺骗。在其他治理领域,透明度是一种理想,尽管很少受到尊重。可能依赖于欺骗的间谍活动这个概念是荒谬的:根据定义,间谍活动是一种欺骗性的业务。同样,高层警务也没有义务使用最低限度的欺骗手段或是在最后求助中使用欺骗手段。欺骗的滥用,如公开造谣、诽谤、诱捕和挑衅,比肉体暴力低调得多,是高层警务行业中的常备手段。
独立权力的合并
传统上我们区分立法权、司法权和行政权。在民主国家,这些权力是彼此独立行使的。在威斯敏斯特式的民主国家,所有内阁部长都在议会任职,政府的行政部门和立法部门之间的区别小于美国的“制衡”模式。尽管强调这些不同,但所有民主国家都谴责对司法程序和刑事拘留的政治干预。
对于高层警务来说,情况明显不同。正如我们在警察史那一章中强调的那样,治安法官在欧洲大陆君主制国家(其中一些一直持续到第一次世界大战结束)享有所有三项基本权力:他可以制定各种法规,甚至制定可以判处死刑的刑法;他还能主持审判;最后,根据定义,他行使各种形式的行政权,并负责执行中央权力机构的具体任务。17世纪到19世纪这一时期,政治“政变”的概念有一个与现在的含义直接矛盾的原始含义:政治政变当时是国家对敌人采取的果断行动,而不是反对者为了改变政权(政变)而对国家采取的行动,正如现在人们所理解的那样(11) 。这种“政变”是由紧急情况引发的,显然缺乏正当程序的保障。警察部长勒诺阿在向奥地利法院通报情况时明确提到了警察政变的这一特点:
在这方面,最重要的是行动的速度——成功几乎总是取决于时机,也取决于没有任何障碍、没有任何可以预见或害怕的困难——只能极其困难地接纳本身就很冗长、烦琐的法律手续。因此,这类行动取决于国王的命令,在这方面,治安法官被授予君主的权力(12) 。
勒诺阿的这段话是“行政命令”的先驱,在以后的几个世纪里,这种命令被大量滥用。
时间压力在警务理论乃至法学理论中没有得到应有的重视。对速效(quick results)的需要是中止法律保护的最关键的决定因素之一。“911”事件后,所谓的“定时炸弹”理论证明美国政府酷刑的死灰复燃是正当的,根据该理论,必须运用最极端的审讯程序,以及时阻止迫在眉睫的灾难。据我们所知,除了电视连续剧,没有任何定时炸弹是根据刑讯逼供获得的信息拆除的。
法外合法性
三种基本权力形式的融合削弱了立法权和司法权,支撑了行政权力。在最极端的情况下,立法权和司法权并入行政权,然后完全消失。这种合并对警务本身和民间社会都有影响。关于警务,它在实践中取消了警察越轨的概念,因为政府的行政部门采用了衡量其自身表现的标准。法国国民议会的一名成员在2002年提交了一份关于法国安全部门问责的报告,巧妙地概括了这一点。他主张根据国家安全领域中“国家权利凌驾于法治”的原则(13) ,给予他们大量不受约束的自由裁量权。在后“911”时代,这句格言似乎随处可见。然而,行政机关至高无上的地位对民间社会的影响最大。除非法律规定,否则任何行为都不应受到惩罚——这一基本原则被高层警务所抵消。在给拿破仑的一封信中,福凯写道:
正如我所设想的那样,应该建立警察,以预防和防止违法行为,并检查和逮捕法律没有预见到的事情……如果说警察有时会使自己摆脱司法形式的尴尬,那也只是因为那些形式本身就是迟缓的,而且警察这么做只是为了比罪犯行动得更迅速(14) 。
消除所有阻碍警方行动的障碍的必要性再次被视为决定性因素。根据这一引述,福凯似乎只想暂停适用法律程序中最烦琐的部分。然而,在1808年提交给拿破仑的一份关于法国监狱人口的报告中,这位部长提到了一类特定的囚犯,他将其描述为“没有审判或被带上法庭的囚犯,因为担心他们会因为缺乏法律证据而被无罪释放”(15) 。这些人是根据高层警务措施而被监禁的。
在上面讨论的所有特征中,所有权力的融合最不受民主社会的欢迎,它削弱了法律和司法权力,并将其逐步分解为不受约束的行政权力。布劳德(16) 描述了纳粹最高警察领导人希姆莱和海德里奇是如何依赖一种被称为盖世太保的警察的,这些警察愿意承担“法官、陪审团,有时还有刽子手”的职责。当这一特征与极端形式的法外行为相结合时,就有可能因为一些人没有犯下罪行,而且在某些罪行甚至没有任何法律界定的情况下拘留他们,这就形成了最凶残的政治制度。纳粹主义恐怖建立在五项原则之上:(1) 行政权力和法令政府绝对至高无上;(2) 建立由高层警务组织——例如党卫军(SS)和内卫军(NKVD)——管理的平行刑罚系统;(3) 在最有害的条件下普遍实施预防性拘留;(4) 将身体暴力和酷刑制度化;(5) 在国家领土和被占领国家严格实施这些政策。
美国及其一些盟国在“911”恐怖袭击后实施的一系列政策显示了高层警务引发问题的复杂性。上述前四个特点都不同程度地体现了作为美国宣布的“反恐战争”标志的治理方式,第五个特点则不然。最令人反感的政策是在美国本土以外实施的,而且几乎没有例外,不是针对美国公民的。此外,这些警务实践的目标人数无法与任何极权政权造成的伤亡人数相提并论。
引渡、利用外国“污点”、酷刑等做法显然与人权和民主价值观格格不入。它们可能会构成战争罪或危害人类罪。然而,它们提出了一个更广泛的问题,直指警务的核心。美国并不是第一个在他国领土上实行民主并表现得像一支职业化滥用暴力的国家。殖民地列强,如英国、法国,甚至到了20世纪也是这样做的。更果断的是,“警察”一词来源于“Politeia”,指的是一个政治实体的内部政府。那么,我们该如何描述在警务方面遵循两种截然相反的政策——试图遵守民主价值观的内部政策和打着促进文明或民主的旗号嘲弄人权的外部政策——的城市(国家)呢?对这个问题的回答将推迟到后面的章节。但是,它的相对新颖性是值得强调的。在过去,“现代”警察负责内部安全,军队负责外部安全。在当前的全球背景下,我们现在正在经历外部警务——例如,联合国国际“警务”任务——和内部军事化,准军事警务在新兴国家的蔓延。我们还远远没有打造出思考这一困境的概念工具。