附录　政策含义示例

这本书的目的是增加警务知识,而不是提出政策建议。用班顿(1964)最初提出的一个众所周知的区别来说,它更多的是一部关于警察的作品,而不是一部为警察撰写的作品。正如在导言和第五章中强调的那样,以目前的形式撰写这本书的动机之一,是认识到大多数关于警务的研究都集中在制服警察身上。另一个关切也起了重要作用。改革警察的愿望,刺激了社区警务和志同道合的倡议的推动,也在政策导向研究和追求知识的研究之间产生了相当大的不平衡。以政策为导向的研究在数量上越来越多地超过了理论出版物。然而,由于只知道什么是有效的,而不知道为什么,对警务的评估性研究最终以寻求成功的实验告终,最终只能提供一系列广泛的模棱两可的建议,增加了警察行动的分散性。许多拟议的改革都是自上而下地实施的,建立在狭隘的知识基础上。例如,注重行动而不是沟通的警察文化是否会欢迎旨在促进警民对话的政策,对此没有以任何系统的方式进行审查。经过大约20年的社区警务工作,赵和瑟曼(1997)表明,警务人员认为具有优先权的职责类型远远没有反映出社区警务和问题导向警务的优先事项,打击犯罪和执法对警察的吸引力一如既往地强烈。这本书的目的是为纠正实践和理论之间的不平衡做出贡献,到目前为止,实践和理论之间的不平衡在很大程度上偏向于更实际的问题。

必须强调的是,关于警察的研究和为警察开展的研究之间、理论和实践之间不存在冲突。它们不仅完全兼容,而且相互补充。我认为没有必要在大量文献中再增加一项以政策为导向的研究,或是回顾这些文献,因为这些文献一直在不断地进行自我审查。然而,我确信从这本书中可以看出许多政策含义。为了支持这一主张,我将简要概述一些可以从本书每一章中得出的实际建议。

第一章绘制了一张目前多样化警察图表。这是一张理论图表,因为它试图将所有类似西方国家的警察作为一个整体来考虑。不用说,没有一个国家展示了整个警务体系。各国对在其领土上活动的警察组织的了解差异很大。美国司法部收集了全国统计数据,并对州和地方公共警察部队的数量进行了准确估计:2004年的数量为17876个。加拿大没有关于公共警察部队数量的国家估计,但综合各种来源,我们可以估计大约有220支加拿大警察部队;关于私营警察的数据过于粗略,无法使用。随着参与警务的各类机构越来越多,各国迫切需要弄清楚谁在各自领域从事警务活动,政府应该采取措施来满足这一需要。这是“安全治理”应遵循的基准。例如,某些领域的内部私人安全仍是知之不多的,应该深入探讨。在此之前,大公司出于实际目的都在自我监管。

第二章概述了警察的历史。从政策制定的角度看,公共警察的历史可以分为两个时期。第一次大约从1667年法国警察的成立到1829年英国警察的重塑。对法国和整个欧洲大陆来说,警察将以一种可察觉的、持续不断的方式体现公共治理的抽象概念,这一概念得到了全面的考虑。1829年,英国人将警察作为内部治理主要代理人的概念缩小到提供安全,定义为防止犯罪和骚乱以及执法。后来,包括法国在内的几乎所有西方国家,都采纳了这一缩减警察任务的做法,这产生了一个自相矛盾的局面。在法律和公众陈述中,警察被认为是执法和打击犯罪的组织。事实上,外勤警察仍被要求担任治理总代理人,需要应对千差万别的情况。

当代的警务改革,如问题导向警务,力求弥合警察任务的单一法律定义与社会上实际发生的多重警务活动之间的差距。改革派几乎没有考虑警察的历史。然而,不断演变的警察历史背景塑造了人们对警察的集体期望和态度,从而决定了改革警察的“机会之窗”到底有多大。尽管多次努力,关于打击犯罪不应是警察组织的唯一优先事项,当代改革者从未成功地说服普通警察或公众。这一讨论的实际意义是,与警务有关的政策制定应基于对整个警务背景更全面的认识。这种以背景为导向的政策制定应该评估可能制约推动警务组织持久变革的各种因素。历史背景和传统影响不是唯一的制约因素,但它肯定是其中之一。今天影响警察的大多数问题都起源于它的早期历史。

第三章重点论述了警察形象和警务呈现的内容,以及它们对舆论的压倒性影响。在制定相关政策时,当然应该考虑到这些警务呈现的性质,以及历史因素。应该指出的是,在19世纪英格兰重新将警察的任务重点放在犯罪问题上之后,警察立法和警察文献对刑事事项的过分关注是同时发展的。有两个迫在眉睫的问题源于对警务工作的过度重视。

第一个问题涉及警察组织本身。尽管较大的警察机构已经制定了与媒体打交道的指导方针,但这些努力仍处于初级阶段。大多数警察组织在这方面没有明确的政策,也没有专门人员处理与新闻界和公众的沟通。即使他们已经培训了适应媒体准则的人员,在危急事件中警察与媒体的关系似乎还是以不提供信息为指导,与有时间上演的操纵性公关行动(例如,仔细展示警察缴获的武器和毒品的媒体镜头)相混淆。警察机构应避免将警察形象管理的所有方面视为杂耍,制定既明确又专注于提供有效知识而不是自私自利(DIS)信息的指导方针。

第二个问题的范围较广,涉及刑事立法的制定。政策制定的祸害是基于单一的夸大其词的案例制定立法,这类案例构成了第一章中所谓的强度量。无论1993年詹姆斯·巴尔杰、2002年霍莉·威尔斯和杰西卡·查普曼被谋杀有多么悲惨,都是不成比例措施的催化剂,这些措施正在让英国更接近一个令人畏惧的奥威尔式的“监视社会”。在詹姆斯·巴尔杰被两个10岁男孩绑架并谋杀后,该州失去了对公共场所监控摄像头倍增的控制,目前公共场所的监控摄像头数量约为1400万个。两名女学生威尔斯和查普曼被伊恩·凯文·亨特利谋杀,凶手系当地学校聘请为看门人,此事引发了一项立法,导致建立一份关于所有参与某种形式儿童照看人员的安全档案。据估计,他们的人数超过了1100万人。不用说,在制定刑法政策时,强度量应该与可靠的统计数据相平衡。

第四章通过警察有权使用其他社会成员被禁止的合法手段来定义警察。该定义所暗示的直接政策建议是,警察机构及其工作人员应该对其使用这些权力负责。这样的建议对于公共警察机构来说可能显得微不足道,因为自创建以来,已经要求这些警察机构遵守多项问责制要求。例如,在类似西方的民主国家,大多数公职人员必须对配发武器的使用做出解释。然而,本书提出的一个关键点是,警务的范围远远超出公共警察机构,并包括越来越多的机构。当这一点实现时,问责就会变得更有问题。例如,我们对高层警务组织在从事保护国家安全和反恐时的问责程度知之甚少。我们目前不了解的原因很简单:几乎所有与高层警务机构有关的事情,包括它们如何对自己解释,以及他们向有法律权力监督其活动的人披露什么,都受到国家机密的保护。私营保安提供了一个更广泛的例子,说明问责制是薄弱和有问题的。虽然私营保安人员行使事实上广泛的警务权力,但对他们问责方面的运作近乎真空。一些州已经开始以最低限度的方式监督合同安全机构,方法是创建官方委员会,其中大部分成员来自私营安全行业本身。因此,迫切需要调整警务问责的结构,以适应目前警务机构的激增。

第五章在一定程度上致力于展示穿制服的巡逻人员在可见范围内的活动。他们通过自己的可见度增加了安全性和安全感;当他们积极主动时,会通过感知视觉标志(例如在街上奔跑的人)来采取行动,这些迹象表明可能正在发生一起危险事件。为此,提出了一些建议。

首先,在广泛阅读有关警方实际工作的文献后,得出的结论是,制服警察将三分之一至一半的时间用于控制犯罪和执法。然而,人们几乎从未提出过一个问题,那就是这些数字是否反映了警方和报警市民所能看到的实际情况。巡逻人员较少参与刑事案件办理,是因为他们忽略了对已发生刑事案件做出明确应对,还是案件隐藏在警方视线之外?大多数在街头巡逻过程中公开可见的事件都是骚乱和破坏治安的事件,而不是犯罪事件。我们应该审查警方在巡逻时可以察觉到哪些类型的事件,并重新评估巡逻工作的优先次序,以确定警方根据其对环境的观察感知可以识别哪些类型的威胁事件。

其次,对可见线索的反应基本上是从习惯性感知的环境中挑出一些突出的东西(例如,一个孤零零的孩子在商场里哭泣)。雷达在屏幕上只反映出与众不同的东西。因此,与大多数人的着装和举止形成视觉对比的群体,更容易受到警方的重视,在加拿大,少数族裔实际上被称为“看得见的少数群体”。正如雷纳(1) 所说,种族歧视有多种形式,这些形式结合在一起,渗透到所有警务工作中。同样,本书认为,根据人们的可见外表对人进行分析是维护街道治安工作的一个内在特征,即观察环境以寻找可疑的东西。因此,针对种族定性的政策应该依赖于对警察实际如何履行职责的更深入的理解,而不应该局限于在(良好的)犯罪定性和(糟糕的)种族定性之间划出抽象的界限,却没有解决警务实践中到底该如何划分这种界限。

第三,罪犯在实施暴力犯罪过程中被抓获时拒捕,实际上是对警方对其威胁的反应。如果警队没有干预其犯罪行为,警方和他们碰巧当场抓获的罪犯之间就不会有公开的冲突。这就是为什么拒捕和其他针对警察的反应性暴力行为本身并不能表明社会同意接受警察监管的崩溃(除非这些行为成倍增加并成为一般规则,巴西和墨西哥这类国家似乎是这样的)。然而,由个人或团体发起的针对警察的袭击,就像他们与秩序部队开战一样,确实表明人们对警察的接受程度(开始)出现了崩溃。应密切关注此类事件的发生情况。由于记录袭警事件的统计数字明显不可靠,我们提议的监测应该是警方和市民共同努力的结果。

最后,关于警察女性化的研究集中在崇尚男性价值观的文化中女性被平等对待的能力。警察管理者已经意识到这个问题。然而,有许多更具体的问题,如警察之间通婚、育儿假、性骚扰、处理涉及使用暴力的情况、装备中间型武器的压力,迫切需要政策答案。很少有警察组织在这方面制定了全面的必要政策;他们应该彻底研究招募大量女性担任和平官员的影响,以便就该问题阐明适当的政策。

第六章介绍了刑事侦查的类型;强调侦查人员在收集需要在法庭上提交证据方面的作用;它提供的数据显示,通过巡逻人员介入逮捕嫌疑人并将其移交给被派往现场的刑事侦查员,大多数凶杀案在非常短的时间内被告破。格林伍德等人(1975—1977)和后来的研究人员对刑事侦查员的工作进行了严格评估,他们提出了大量政策建议。这里提出的建议遵循第六章的分析。在提出这些建议之前,应该强调的是,在大量警察部队中,所有新警都是从穿制服开始职业生涯的;他们中的一部分后来晋升为侦探,只接受了最低限度的调查培训。(https://www.daowen.com)

第一项建议承认,尽管巡逻人员在侦破案件方面发挥了作用,但制服警务人员与刑事侦查部门(CID)之间的沟通渠道可能会更具成效。由社区警务引发的警务改革,实际上拉大了巡逻人员与刑事侦查人员之间的距离,警察部队应发展灵活的机制,向各侦查小队提供街头巡逻人员的有关资料。CID指挥官也应该让整个部队了解他们的信息需求。

其次,在“疑难案件调查”(whodunit　investigation)和“证据调查(what⁃is⁃it　investigation)”之间进行了基本区分。前者的目的是找到所举报犯罪的嫌疑人。相比之下,“证据调查”始于已查明的犯罪嫌疑人,该嫌疑人在特定情况下的行为值得怀疑,旨在确定该嫌疑人是否应该受到刑事起诉。大多数调查被公众和政策制定者视为肇事者调查。然而,最近的发展,如网络越轨、对环境有害的企业行为,以及备受瞩目的经济犯罪,将导致证据调查的增加,特别是在白领犯罪领域。在欧洲大陆,这种类型的调查通常是由治安法官进行的,他们拥有成功追查这类案件的专业知识(这一司法职能显然将在未来几年内被废除)。一切都表明,警方在证据调查中的影响将会增加。他们需要接受适当的培训,并与私人专家合作——例如,法务会计师。目前,新的犯罪类型远远超出大多数侦探的认知范围。这种专业知识的缺乏导致他们不断要求新的立法“工具”,使他们能够履行职责,而他们感到困难的真正原因是无法使用现有的法律工具。

最后,还有一个领域侦探需要更多的培训。根据我们的调查结果,凶杀案侦探可以被描述为刑事证据管理人,以确保合法定罪。这一描述也适用于负责对有组织犯罪进行广泛调查的侦探。管理法庭证据的复杂性呈指数级增长。在一些涉及多名被告的案件中,证据存储在包含数百万页的CD上。如果一个人认真对待侦探作为刑事证据管理人的角色,他们需要接受使用所有新工具来整理和提供信息方面的培训。

第七章致力于高层警务。本章的内容很难概括,因为它试图在引入和讨论高层警务的概念方面开辟新天地。第四章已经提出了一项建议,将已经提交的低层公共警务的问责要求扩大到整个警务网络。第七章通过高层(政治)警务的具体特征对其进行了定义。

在这些特征中,有一个是至关重要的。这就是我们所说的行政、司法和立法权力的融合,以便高层警务机构在与特定类型的威胁(如恐怖主义和政治异见)的斗争中受益。这样的权力融合有时是大规模实现的,例如在纳粹德国,并导致了持久的警察国家的建立,其结果是血腥的。“911”事件后,乔治·W·布什政府阐述的一些反恐政策的范围要小得多,但规模仍然很大,似乎依赖于不同权力的融合:被捕者被赋予了捏造的法律地位——“非法的敌方战斗人员”——剥夺了他们的权利,为域外引渡和其他过度镇压措施提供了正当理由;行政命令可以未经审判就判处被逮捕的嫌疑人无限期监禁;总统的法律顾问起草了一项关于酷刑定义及其使用的神秘准立法,授权秘密地将酷刑重新制度化。所有民主警务的支持者都应该警惕试图将行政、司法和立法权力结合在一起的企图(通过行政法令的政府)。如果已经嵌入政府的制衡机制未能阻止这种权力集中,应该建立一个特别的监督机构,发出信号,并在必要时将威胁民主价值观的行为提交法院。

其次,高层警务的具体标志是诉诸预防性拘留。各民主国家经常提议通过一项针对恐怖分子的预防性拘留法规(2) 。这些建议表明,这样的法规已经存在,可以无限期地监禁有暴力行为倾向的性犯罪者。在高层警务领域通过这些法规,与将这些法规适用于普通罪犯几乎没有任何共同之处。在屡次犯罪的基础上表现出暴力性行为的倾向,与在没有任何犯罪记录的个人中表现出恐怖主义倾向是完全不同的,因为警方要阻止这些人实施第一次袭击。因此,将预防性拘留制度化所需满足的条件应与延长对普通罪犯的刑事拘留所需的理由分开。

最后,正如警方不断提醒我们的那样,防止恐怖主义的关键是线人和警察卧底人员对恐怖组织的渗透。回顾过去据称阻止了恐怖行为的案例发现,警方渗透人员往往在准备袭击中发挥积极作用,有时招募潜在的恐怖分子,刺激他们采取行动,甚至向他们提供假炸药。在这种情况下,诱捕和预防之间的界限很狭窄,应该为警方线人和卧底特工制定指导方针,防止他们越过这条界限。

第八章试图涵盖私营安全广泛的领域。除了极少数例外,大多数关于私营安全的研究都是从外部进行的,基本上是试图评估私营安全机构的增长和范围,并为其增长提供解释。这种外部立场,使改革方案难以制定。

关于私营安全的建议已经在前几章提出。有人建议,政府应该大大增进对该国有多少私营保安机构以及在哪些类型的私营安全机构开展业务情况的了解,特别是关于内部机构的情况。还有人声称,迫切需要调整警务问责结构,以适应目前警务机构激增的状况。这一建议尤其适用于私营安全机构,它们是警务网络中发展最快的组成部分之一。在私营安全机构中,小型机构,特别是小型调查机构,应该接受更多的问责。

然而,在我们应该承认多元警务的所有影响这一事实的同时,也应该质疑这样一种假设,即问责本质上是对警察行为的监督。与技术最有可能改变警务的主张一致,所有警务组织都应该公开说明他们在获取技术方面的政策。警务和监视技术改变警务性质的潜力是如此之大,以至于应该设立专门的政府委员会,以批准或拒绝授权获取此类技术。在获取所谓的“中间型武器”和致痛技术的情况下,这一要求应该更加严格。出售这些有害装置的私营公司采用了极其激进的营销策略。如果警方没有义务在公共论坛上为其工作人员配备此类设备的决定做出解释,那么致痛技术就会悄悄渗入,就像监控摄像头的指数级激增一样不受限制。

最后,有一项建议将由私营安全机构在内部实施,尽管承认实施起来存在困难,但需要提出这项建议。私营安全机构不是普通的企业,因为它们行使的权力可能会侵犯公民的基本权利。就像某些职业的成员宣誓保密或承担其他义务一样,私营安全机构的所有成员都应该宣誓尊重公民的宪法权利,这些权利在他们开展业务的国家得以表达,比如宪法、宪章或人权法案等。这项建议的实际障碍之一是,被招聘来履行警卫和巡逻职责的人员的更替率很高。事实上,有人可能会争辩说,一个机构将不得不继续为新来的人员举行宣誓就职仪式。如果员工流失率不是太高,这个障碍是可以绕过的。如果流失率过高,这一发现本身就证明试图实施宣誓程序是合理的。

第九章探讨了警务的边缘,如军事和准军事警务以及犯罪的社会控制。巴西和其他新兴国家正在实施的那种暴力的军事和准军事警务往往源于警察腐败,而后者被认为是一种替代方案。避免诉诸如此激烈的解决办法之一,是制定打击警察腐败政策,将压制性方法与制度性措施相结合,比如给警察提供体面的薪水。

犯罪的社会控制填补了国家未能在警察触及不到的地区提供安全和秩序所留下的真空,其解决办法是收回这些被遗弃的领土。在目前大规模重建合法和非法移民聚集的少数民族聚居区的背景下,收回这些日益被禁止进入的领土是一项复杂的事业,涉及的内容远不止偶尔的饱和警务(saturation　policing),还应该包括在社会和经济层面采取的行动。

附录部分介绍了本书通篇所做分析的一些政策含义,旨在回应对声称前几章没有政策含义的批评。需要强调的是,上面提出的建议只是这本书具体可以做到的一个样本,这些建议也表明这个样本可以很容易地加以扩展。

(1) Reiner,2000a。

(2) 美国最近的一个例子,见Farmer,2009。