经验数据
战争在整个历史上改变了很多。它的转变不是由于领导层和士兵(战争管理)的演变,而是因为新武器和保护装置的发展。在涉及暴力和危险的活动中(例如,战争、消防、警务),创造新的物理工具与管理人员同等重要,甚至更加重要。因此,本章不仅将回顾关于保安人员的现有经验数据,还试图提供对制造业销售的安全产品的说明,尽管这些产品可能非常有限。首先,讨论了私营安全服务和产品的数字,然后考察了可用的服务和产品的种类。
私营安全人员的增长
学习高层警务和安全情报的学生通常将该领域称为“镜子的荒野(a wilderness of mirrors)”(T. S. Eliot,Gerontion)。以类似的方式,对私营安全的研究是在数字的荒野中进行的。不同作者提供的评估存在很大的差异和地区差异,实际上,同一作者提供的评估也是如此。表8.1列出了英国从20世纪70年代初到2002年一系列私营安全人员的人数估计。预估范围从最低的2.5万人到最高的333631人不等,还有许多中间数字。最高的数字(333631人)适用于整个私营安全工作人员,而不仅仅是穿制服的警卫。
这一系列的显著特点是,它不会随着时间的推移而持续增长。穿制服的警卫的预估人数的全部范围,是在研究的最早阶段确定的——在2.5万人(80) 到25万人(81) 之间——所有后续估计都在这两个数字之间。这种差异主要由两个因素解释。首先,这些研究人员使用不同的来源,如人口普查数据、来自不同来源的官方统计数据,以及从私营商业数据库(如英国电信)提取的数据。第二,它们没有量度同一件事:虽然大部分数字是指穿制服的人员,但也有部分数字包括整个私营安全行业的人员。涉及其他国家(如法国和前东欧集团国家)的数字也显示出很大的差异,尽管英国对私营安全的量化估计比包括美国在内的任何其他国家都多。
表8.1 英国私营安全估算
续表
有一个巨大差异的来源需要解释,这与前东方集团国家有关。这些国家有大量的公共民兵参与警务。当他们在1989年后脱离苏联并逐渐获得完全独立时,其中许多国家首先将其民兵转变为提供安全的公有公司,然后将其私有化。爱沙尼亚和波兰等其他几个国家的情况就是如此(82) 。当私营化发生时,立即造成了私营安全人员估计数的大幅增加。这种增加是相对人为的,因为它们大多意味着法律地位的改变,公共民兵成为私有化的安全部队。相反,娜拉和纽曼(83) 表明,我们倾向于将公共警务部门缩小到州和地方警察——其中大多数穿着制服——而牺牲了许多嵌入不同政府部门的其他警务单位。他们列出了至少10个被排除在统计之外的美国公共警务组织。为了加强公营和私营机构的对比,我们在评估私营机构的数目时,似乎是尽量多计算些人,而在估量公共警务领域时,似乎是尽量少些。
有三项相当近期的国际调查将公共警察人数与私营安全人员的估计数进行了比较:德瓦尔德(84) 提供了1996年关于15个欧盟国家和12个非欧盟国家的数据;莫雷(85) 更新了关于欧盟的数据,如我们所说,涵盖了欧盟的25个国家;范斯特登和休伯特(86) 给出了2001年关于现在属于欧盟的21个国家、未被纳入欧盟的5个欧洲国家和其他6个发达国家(澳大利亚、加拿大、日本、新西兰、南非和美国的数据,非欧盟和其他6个国家的时间参考没有给出)。还提供了其中许多国家的个人数据(87) 。国际调查中最可靠的是德瓦尔德(88) ;德瓦尔德给出的数字在后来的调查中仍然被引用,没有变化,例如莫雷(89) ,尽管它们提到了1996年的数字。
表8.2 非欧盟国家的公共警察和私营安全人员
资料来源:雅普·德瓦尔德,1999年,“国际视角下的私营安全行业”,“欧洲刑事政策与研究期刊”7:143-177。
百科全书:罗纳德·范斯特登和L.W.J.C.休伯特,2005年,“西方国家私营安全行业的增长”,见《执法百科全书》第3卷,“私营安全行业”,L.E.沙利文和M.R.哈伯菲尔德编辑,第1261-1268页,加州千橡树:贤哲出版社。
表8.2对比了范斯特登和休伯特(90) 与德瓦尔德(91) 对他们都涵盖的5个国家的公共和私营警察的估计数。给出的公共警察的数字总体上是趋同的,范斯特登和休伯特只是重复了德瓦尔德对新西兰和美国的估计。德瓦尔德对1996年美国公共警察数量的估计与曼宁在10年后发表的一篇论文中的估计(80万人)相符(Manning,2006c:103)。最大的差异与南非有关。德瓦尔德的数字虽然远高于范斯蒂登和休伯特的数字,但低于希林和伯格给出的最新估计(144150名警察和平民)(2006:199)。私营安全人员的估计数字之间的差异比公共警察的更大。德瓦尔德1996年的数字远远高于后来范斯特登和休伯特在澳大利亚和加拿大的数字。希林和伯格(2006:204)估计注册的私营安全人员的数量为26万人,这一数字低于德瓦尔德或范斯特登和休伯特给出的数字。德瓦尔德对私营安全人员规模的估计与坎宁安等人(1990:176)和曼宁(2006:103)给出的数字一致。坎宁安等人预测2000年私营代理的数字为180万人,而曼宁(2006)给出的数字在150万到200万之间。
表8.2中列出的大多数国家都有一个无可争辩的发现,那就是私营安全人员的规模是公共警察的两倍。在这些国家中,人口最少的新西兰,公共警察的数量仍然超过私营安全人员。表8.2中澳大利亚的数字不一致,不足以得出任何有力的结论——普伦兹勒和萨尔(2006:176)估计,公共和私营警务人员的人数分别为40492人和49408人,私营部门的增长率较高。
在英语国家——特别是在北美——评估公共和私营警察数量的尝试比其他地方要早得多。这些努力产生了更多的一致性,尽管正如我们刚才看到的那样,这些国家的各种估计数字之间仍然存在重大分歧。然而,对于欧洲国家来说,情况更令人困惑。表8.3列出了目前欧盟27个国家的公共和私营警察人数的估计数。由于莫雷提供的2003年的私营安全数字与德瓦尔德提供的1996年的私营安全数字之间存在重大差异,因此还包括范斯蒂登和休伯特对欧盟国家的估计数字,以便进行比较。
如前所述,莫雷有低估公共警察数量和高估私营部门规模的趋势。对公共警察人数低估最严重的3个国家用一条细线标出了下划线。就法国而言,莫雷只将城市国家警察的成员包括在她的估计中,而没有考虑到另一支法国公共警察部队——国家宪兵队。2008年,宪兵队共有105389人(包括1908名平民);它管理着整个法国农村和小城镇。将这支部队排除在对法国公共警察数量的估计之外是一个严重的疏忽。
表8.3 欧盟的公共警察和私人保安人员
续表
资料来源:雅普·德瓦尔德,1999年,“国际视角下的私营安全行业”,“欧洲刑事政策与研究期刊”7:143-177。
百科全书:罗纳德·范斯特登和L.W.J.C.休伯特,2005年,“西方国家私营安全行业的增长”,见《执法百科全书》第3卷,“私营安全行业”,L.E.沙利文和M.R.哈伯菲尔德编辑,第1261-1268页。加州千橡树:贤哲出版社。
莉拉尼·莫雷,2004年,“私营安全行业概览,见欧洲联盟的25个成员国,coESS and UNI⁃Europa”。
在表格的右侧,显示德瓦尔德可能高估了私营警察的数字带有双下划线。它们涉及三个国家——比利时、丹麦和瑞典。用粗线强调的是更多的例子,其中莫雷引用的数字比德瓦尔德高得多,最极端的例子是波兰和希腊。在与范斯蒂登和休伯特(92) 以外的其他来源核对后,似乎莫雷关于法国(125210名警卫(93) )和希腊(30378名私营安全人员(94) )的估计是正确的。对于爱尔兰、卢森堡和葡萄牙,范斯蒂登和休伯茨一直依赖德瓦尔德的估计。由于上述原因,与苏联卫星国有关的估计数字往往被夸大,莫雷引用的数字普遍高于德瓦尔德以及范斯特登和休伯特的数字。
无论多么简短,这种对公共和私营警务人员的比较审查得出了几个结论。首先,存在强有力的证据表明,只有3个发达国家(加拿大、南非和美国),私营安全人员的数量远远高于公共警察的数量。根据加拿大统计局2009年公布的最新估计(以2006年人口普查数据为基础),私营警察的人数为10.2万人,公共警察的人数为6.8万人,这表明私营警察与公共警察的比例低于通常给出的比例。其次,欧盟国家在数字上的差异太大,测量问题也太多,不能断言私营警察部门通常比公共部门更大。事实上,在大多数欧盟国家,公共警察队伍的规模大于私营安全人员。第三,在我们调查的每个国家中,私营安全的增长速度明显高于公共警察部队的增长速度。举例来说,很明显,英国的私营安全人员很快便会比公共警察多,如果这还不是普遍的话。虽然有利于私营部门的趋势扭转的可能性不大,但在后“911”时代焦虑情绪高涨的情况下,面对“真警察”的呼声,其力度可能会减少。第四,不同的发达国家在私营警察和公共警察的比例上存在很大的差异。最后,数字数据的相对薄弱应该告诫我们,不要做出任何武断的理论断言。
安全生产行业的增长
安防制造行业的范围比保安人员的规模更难评估。许多信息来源是行业出版物,这些出版物往往价格昂贵,也无法获取。此外,安防设备行业的产品高度多样化,并与大型多业务公司紧密结合。几乎不可能确定他们营业额的哪一部分来自军事防御合同、消防安全产品和预防犯罪损失的工具,更不用说一些主要组成部分了。
关于私营安全的研究人员普遍认为,在一段时间内,该行业的收入平均分配给保安人员和一系列非常广泛的产品的制造、租赁、销售和服务,从钢栅栏到最尖端的技术(95) 。琼斯和纽伯恩(96) 引用了1990年英国私营安全行业状况的类似数据。天平现在正向制造业倾斜。根据琼斯和纽伯恩(97) 的说法,就总市场规模而言,私营安全最大的部门是电子和机械安保设备。坎宁安等人(98) 预计,美国年收入增长率最高的将是电子物品监控、门禁和计算机安全;此外,根据新公司的年增长率,警报和制造部件的增长率将最高。这些预测实际上低估了制造业的增长,2001年恐怖主义卷土重来,进一步推动了制造业的增长。在法国,安全设备制造业占有57%的市场份额,服务部门占其余的43%(99) 。
如前所述,帕特里克·哈斯是一项关于私营安全行业状况调查的编辑,该调查已经发表了17年(100) 。在可能的范围内,它报告了法国、美国和世界范围内所有25个行业的情况。这是一个相当可靠的来源,它以前和现在的估计与其他研究结果是一致的。作为一份行业出版物,哈斯(101) 特别关注了私营安全公司,这些公司是按名称识别的。在法国,2006年企业营业额增幅最大的是反恐和国土安全领域(包括边境安全系统在内的各种安全设备的营销)。除了保镖和人群控制外,保安部门几乎没有增加(102) 。
在英国,贸易和工业部(现为商业、企业和监管改革部)每年出版一份关于英国安全设备能力的指南(103) 。1995年,行业总营业额估计为27亿英镑(104) 。“911”袭击后,2003年安全行业营业额攀升至48.61亿英镑(105) ,引用同一时期54.15亿英镑的数字。根据DTI(106) 的说法,这一增长“在很大程度上是由于英国公司开发的解决方案的有效性,范围从闭路电视和门禁设备到物理安全和人群管理系统”。2003年底,仅闭路电视市场就价值5.09亿英镑(107) 。(https://www.daowen.com)
坎宁安等人(108) 预计美国安防市场将价值1031.5亿美元。2000年,当时还没能预见到“911”袭击对开拓市场的重大影响。哈斯(109) 估计,仅国土安全和反恐部门就占美国市场的20%。他提供了对美国私营安全四个主要市场中每个市场的十大领先公司2006年营业额的估计(他的估计是基于专业私营安全公司的营业额)。哈斯(110) 无法评估专有安全部门(proprietary security segment)。他的估计如下:国土安全——122.91亿美元;电子监控——168.79亿美元;警卫公司——115.34亿美元;消防安全——113.84亿美元(111) 。即使我们在安保公司的营业额中加上等额的专有保安费用,保安设备和产品的制造仍然拥有最大的市场占有率。
有另外两个事实值得一提。电子监控和消防安全领域的许多领先公司都是一样的:泰科消防和安全公司、UTC、霍尼韦尔、通用电气安全公司和库珀工业公司。这表明了行业内的高度整合。在私营安全研究中很早就提到了消防安全(112) ,但从未明确考虑过预防犯罪损失和消防安全相结合的实践和理论后果。此外,国土安全部门由军事防务公司主导:DynCorp、波音国土安全公司、诺斯罗普·格鲁曼公司、洛克希德·马丁公司和通用动力公司都在十大领先公司之列。最后,哈斯(113) 列出了全球营业额最大的100家私营安全公司。以最大的20家公司计算,当中有16家是安保设备制造公司(营业额共计423.7亿元),其中4家是以合约形式提供安保服务,还有很多其他活动(营业额共计166.21亿元)。
无论多么粗略,这份纲要倾向于确认安全产品和技术的开发和营销是私营安全行业的最大组成部分,其市场份额肯定会因为优越的增长速度而增加。认真考虑制造业会得出额外的结论。安保领域呈现出相当大的多样性,并不局限于狭隘的警务领域。在收入最高的20家公司中,人们会发现像泰科消防和安全公司、装甲控股公司、DynCorp这样的巨型公司。装甲控股公司是BAE系统公司的一部分,BAE系统公司自称是全球首屈一指的国防和航空航天公司。DynCorp由航空、应急、物流、安全、基础设施和海事部门组成。这种多样化对于试图阐明安全治理的概念具有预示性的影响。安全产业的一些领域可能形成一个相对同质的领域,如消防安全和损失预防,并允许有一个综合的理论或范式。然而,在关键部门,如国土安全,军事防御、基础设施保护系统、安全技术和多元警务都可能相互作用,概念上的异质性可能会挑战任何严格的理论秩序。换句话说,为了知识建设的目的,用警务换取安全治理可能是一种弄巧成拙的举动。
最后,上文曾争辩说,人数的突然增加可以有不同的解释。这一保留意见也适用于技术。关于英国闭路电视的指数增长,已经做了很多研究,麦卡希尔和诺里斯(114) 估计英国有420万台闭路电视摄像机,也就是说,每14个人就有一台闭路电视摄像机。然而,新苏格兰场在2008年5月发出警告,大意是闭路电视摄像头没有预期的威慑作用,因为许多人不相信它们实际上正在运行,而且只有3%的街头抢劫案是通过闭路电视图像破获的(115) 。尽管这些数字令人印象深刻,但就像所有的数字一样,闭路电视的数字本身并不意味着警务的转变。
提供的各种服务
许多研究人员提出了对私营安全的主要领域进行分类(116) 。这些分类中的大多数将人工安防部门与设备和技术部门混为一谈。它们还在一定程度上反映了用于研究公共警察的框架,该框架基于对穿制服的人员和便衣人员的区分。基本分类由私营安全特别工作组(117) 阐明,并由坎宁安等人进一步发展(118) 。它包括以下类别:专有(内部)保安、警卫和设备巡逻(人工合同保安)、私人调查、顾问、警报服务、装甲车服务、锁匠以及安保设备制造和分销。最大的一类是最后一类(安全设备),再加上维修。服务和制造部门还包括26个额外的服务部门,它们与上面列出的前8个主要类别是分开的(119) 。坎宁安和他的同事们制定的分类相对过时,自1990年以来,服务和设备部门一直在增长,并进一步多样化。然而,这种分类的基本类别仍然为旨在规范该行业的立法提供了框架,例如加拿大魁北克省2006年颁布的第88号法律。
着眼于私营安保,我比较了各种活动清单,并依靠自己的实证研究得出了以下分类。
1. 守卫和监视(各种物质和智力财产)。
2. 调查(所有类型,包括对辩护律师的刑事调查(120) )。
3. 专业知识(研究、咨询、工程等)。
4. 维修(一个非常大的类别,包括警报响应、远程监视以及各种技术安全和消防系统的人员配备)。
5. 运送贵重物品。
6. 准警务(公共警务活动,如刑事执法,在特别法律授权下进行(121) )。
7. 与安全无关的活动(生活质量、监管和管理)。
8. 准军事活动(在危险情况下提供保镖和其他类型的保护)。
贯穿这些活动的主线是防止损失,而不是保护人员免受人身伤害和调查暴力犯罪(前面提到的准军事活动除外)。后者大部分仍由公共警察执行,尽管私家侦探的活动不集中。然而,没有什么公共警察职责不能委派私营代理执行。金赛(122) 列举了至少60家提供私营军事和安全服务的公司的样本,特别是在保护公职人员、公司高管和其他类型的贵宾方面。媒体对黑水公司及其在伊拉克的活动报道表明,美国司法部授权黑水公司使用最致命的暴力(123) 。这些活动的分类并不像在空间、正规化和许可领域划出三个关键区别那么重要,这些区别提供了执行这些活动的背景,并塑造了这些活动的性质,无论是从允许私营代理做什么和他们实际在做什么两个方面来看,这三个区别都提供了执行这些活动的背景,并塑造了这些活动的性质。
空间
有三种类型的空间:公共空间、私人空间和中间空间。中间空间最好的例子是大众私有财产,但它不是唯一的。存在私有财产光环效应,即私有空间侵占公共空间。紧邻饮酒场所和其他夜生活场所的市中心公共场所成为这些企业事实上的附属品,在那里排队等候的顾客由保镖来监管(124) 。与大公司大楼相邻的街道也成为其地盘的一部分,特别是在商业区。
事实上,很难知道专职保安和合同保安人员在私营公司的范围内做些什么。人们普遍认为,他们在公共空间中的实际权力大于公共警察在公共空间行使的法定权力。当他们在中间或公共空间(如公园)运行时,私营安全人员可以做的范围更有限,随着我们从中间空间转向完全公共空间,范围变得更窄。根据我自己的研究,允许私营安全人员在公共空间做什么是公共警察工会和公共当局激烈谈判的主题,公共警察热衷于保持他们对公共空间安全所谓的垄断。
规范化
私营安全人员正式或非正式地履行职责。例如,正式的控制是由穿制服私营安全人员实施的。便衣保安人员可以从事更加非正式、更不显眼的控制活动。更明显的是,正式的控制类型更容易监管,而非正式的控制更具自由裁量性和潜在的强制性。正式控制和非正式控制之间的区别与研究私营安全人员使用武力有直接关系。公共警察采用两个标准来维护其警务垄断的核心:任何需要使用武力并与执行刑法有关的东西都完全属于公共警察领域。由于更加隐蔽,非正式控制可能会在公共警察的领地上潜入而不被注意。例如,霍布斯等人(125) 展示了保镖在暴力支持下诉诸恐吓的程度。在私营公司内部,通常会秘密决定撤销对严重违法员工的刑事指控(126) 。
许可证
非正式胁迫可以秘密实施,但缺乏合法性。国家保留对私人活动发放许可证的最终特权,这些活动最初是在其控制之外扩散的,目的是使这些活动符合最低标准,从而重新获得一定程度的控制。发放正式的国家许可证不仅使私营安全合法化,而且潜在地将其范围扩大到与公共警务的覆盖范围相匹配的程度。因此,私营警务的重生可能会导致“特别警察”在更长期的基础上重新制度化。
安防设备的种类
私营安防制造业提供了大量的安保设备。不仅市场上的产品种类繁多,而且它们的数量也在成倍增长,特别是在“911”之后的时代。因此,试图列出所有产品的试探性清单并将其分类是相对徒劳的,因为它们的性质是不断演变的。过去对安全产品和技术进行分类的一个有用框架是五种感官:听觉(各种语言通信的拦截);视觉(机场的视频技术和X光机);触觉(从粗制滥造的设备,如铁丝网(razor wire),到精密的身体传感器);嗅觉(使用经过训练的动物);味觉(呼吸分析仪)。然而,识别技术和信息通信技术(ICT)目前远远超出了我们的直接感官能力。因此,我不会建议暂定类别,而是将一如既往地处理保安问题,并强调与此密切相关的关键点。
复杂性。我们生活在高科技时代,不断受到新技术发展的冲击,一些ICT设备的使用非常复杂。因此,我们往往忽略了一个事实,那就是很多安保设备最初并不是高科技的。这些设备包括物理设备(障碍物、防弹材料)、机械设备(装甲车)和电子设备。由于高科技的加入,即使是最基本的设备现在也得到了极大的改进。例如,以色列在巴勒斯坦土地周围修建的围墙布满了高科技传感器,使其成为比柏林墙更可怕的障碍。
维修。从前面的区别可以看出,设备的维修需求在种类上各不相同。通常只需要安装物理设备,并且只需要最少的维护。其他类型的安全设备被明确设计为有人操作,例如某些形式的远程监视,其中监视设备和操作员共同提供客户订阅的服务。闭路电视可能会以这种预防性的方式运行。摄像机还可以用作无人值守的记录工具,以便在犯罪发生后识别潜在的犯罪者。
培训。使用和维修复杂的设备需要培训。此外,在用户友好性方面,技术差异很大。如果警务人员——无论是公共的还是私营的——没有接受过如何使用特定技术的适当培训,并因此看不到这些技术如何能够提高他们的绩效,他们要么放弃使用,要么使用不当。曼宁在很多年前(127) 就提出,“警务领域的计算机革命……还没有发生”。在很大程度上,这一评估在今天仍然适用。此外,自从戈尔茨坦(128) 呼吁人们注意手段优先于目的的警察综合征以来,我们已经了解到,技术可能从根本上改变警务的执行方式,而不会显著改变其外部效率(129) 。关键的一点是不要忽视,组织受技术变革影响的程度并不能保证它将在相应程度上实现其外部目标。毫无疑问,汽车巡逻改变了警务,尽管不能确定这一变化是否使其更接近实现其使命。
攻击性。虽然警方被批评为对事件做出反应,而不是防止事件发生,但有一种感觉是,所有警务都必须是被动的,才能保持其民主性质。内部安全是通过对掠夺性行为采取防御措施而达到的一种集体存在状态。在民主法律传统中,预防和实际防御之间不存在矛盾。为了防止犯罪,警方可以搜查嫌疑人,但他们必须在法律要求下采取行动,即“可能的原因”。这一要求意味着警方提供回应,而不是进行先发制人的攻击,它约束了整个低层警务领域。与武装团伙、军队和高层警务组织相比,警察被禁止从事没有防御目的的明目张胆的攻击行为(例如,随意镇压和围捕公民)。在任何情况下,警方都不能采用“犯法是最好的防御”的原则。然而,在装备方面,特别是在武器方面,进攻和防守之间的界限要难得多。有一些安全设备是无可争辩的防御性的,例如,警报系统或计算机防火墙。然而,武器既可以用于进攻,也可以用于防御。在自动枪械的使用刺激火力大幅增加的情况下,或者在引发疼痛的中间型武器的情况下,辩称这些装置只用于防御目的是有问题的。
正如前面强调的那样,可以说,新的安全设备和技术改变警务的潜力比警务队伍及其治理的变化更大。近年来,监控技术的这种影响备受关注。为了完善这幅图景,一项关于电击枪(泰瑟枪)、橡皮子弹和胡椒喷雾等中间型武器对民主警务的潜在影响的案例研究将提出以下问题,即中间型武器是否促进了警察的攻击策略,而不是防御措施。