举报人
在英国法律中,不公开自己身份的“举报人”的特权至少可以追溯到1794年托马斯·哈代叛国罪的里程碑式审判(31) ,当时格罗斯大法官基于“这是第820页中陈述的法律,是双方律师同意并争论的法律”,决定不公开信息。后来证实,不公开身份的“举报人”特权不是一个司法裁量权问题,而是被载入法律的(32) 。1980年,加拿大的一个调查委员会对举报人特权的绝对性质提出了质疑。该委员会由霍勒斯·克里弗大法官担任主席,当时正在调查368起事件,在这些事件中,有关患者的医疗信息被警方不正当地打探,并被医生披露。委员会声称,警方的医疗告密者没有从举报人特权中受益,因为他们在未经患者同意的情况下传输关于其患者的机密信息,并违反了他们的医疗誓言。加拿大最高法院裁定克雷弗委员会败诉,理由是举报人特权“没有给予举报人,因此,他的不当行为不会破坏这一特权。这项特权是官方的特权,是在确保保密的情况下接收信息的”。(33)
这一裁决意味着,当警察及其线人从事不当行为时,国家为他们提供了法律盾牌。它极大地使涉及警方线人的所有司法程序复杂化。例如,针对加拿大一个锡克极端组织的两名成员桑托克·赫拉和克什米尔·狄龙的刑事诉讼从1986年持续到1998年,他们被控密谋在纽约炸毁印度航空公司的一架飞机。他们最初是在1986年根据一名FBI线人的证词被判有罪的。由于检方拒绝举报人作证,这起案件拖延了12年,产生了3次审判和4次上诉,其中包括向加拿大最高法院提出的上诉。这一判决最终在1998年被推翻。
保护警方线人的法律传统不仅仅意味着保护警方消息来源的身份。警方线人的整个领域实际上都是实证研究的禁区,仍然是一个很少有人涉猎的未知领域,除了加里·马克思,他形成了关于警察卧底工作和监视的一系列开创性著作(34) 。然而,它仍然是高层警务研究的一个关键课题。高层警务的大多数基本特征尤其适用于卧底工作的警察线人和特工。
综观历史,警方线人一直是被蔑视的对象。犹大在《新约》中设定的为金钱(或其他奖赏)而背叛的令人厌恶的模式通常适用于所有的警方线人。然而在德语中,警方线人的原词是Vertrauensleant或V⁃Leutt(可靠的人)。这个称谓显然是1932年由臭名昭著的纳粹安全局(Sinherheitdienst⁃SD)负责人莱因哈特·海德里奇首创的。根据斯托克斯(35) 的说法,德国的SD是以海德里奇对英国特勤局的模糊概念为蓝本的。V⁃Leutt并不是福凯的高层警务传统中的雇佣间谍,而是正直的人,他们的判断力将赢得公众的尊重。
具有强烈讽刺意味的是,受到崇高理想驱使的告密者代表着有史以来世界上最野蛮的政权行事。向警方或其代理人通报他人的不当行为是一种过于模棱两可的活动,难以消除人们的质疑。对我们来说,现在似乎很明显的是,纳粹的V⁃Leute并非是遵循公民美德的典范。然而,我们现在有了一个新的名字——“吹哨人”——指那些告发各种不当行为的人,我们甚至正在制定立法,鼓励他们挺身而出,并保护他们免遭报复。3位这样的吹哨人实际上在2002年12月被《时代》杂志评为年度人物。显然,并不是所有的告密者都属于同一个模式。
举报人的类别
马克思(36) 没有提供关于警方线人的类型学。他用“卧底”一词来指代各种涉及欺骗的秘密警察行动(37) 。这些活动是由截然不同的特工实施的,例如从事卧底工作的公共警察组织的成员和没有官方身份的警方线人。赛特(38) 对警方线人进行了某种独特的分类——受保护的狗(受保护的证人)、巧克力蛙(监狱线人)和鱼叉(犯罪线人),没有把卧底警察考虑在内。以下是一些基本区别。
匿名告密者。这是一个非常广泛的类别。它的范围从保护自己身份的理想主义吹哨人,到寻求报复的人、勒索者和写匿名信的精神病患者。虽然匿名告密者可能在集体中发挥重要作用——例如,在识别逃税者方面——但从定义上讲,匿名告密者并不与警方线人发展关系,他们在高层警务中扮演的角色微不足道。
法定举报人。各种法例(例如,各种机动车辆法令)都要求很多人向警方举报大量信息。人们普遍认为称其为警方线人是不合适的(39) 。然而,要求定期向警方传递各种交易信息的法规——例如,反洗钱和反恐怖主义立法——的数量正在增加,所要求的信息也越来越具有侵入性。它们表明了一种告发制度化的趋势。
警方消息来源。这一类别的涉及面也很广,包括所有在知情的情况下以不同身份向警方提供信息的人。属于该类别的大多数人是在刑事调查中举报犯罪或协助警方的人,以及所有类型的证人和响应公众要求提供信息的人(例如,提供可能导致逮捕通缉犯的信息)。赛特(40) 把从事“邻里守望”等安全项目的平民包括在练习他所谓的“体面的告密人(respectable grassing)”的人中。尽管“体面的告密人”可能是故意的矛盾修饰法,但这种归类提出了一个相当大的问题。自20世纪80年代初以来,所有警察改革的基础都是警察、公众和与安全息息相关的各种机构之间的伙伴关系。既然警方的所有合伙人都以不同方式与其交换情报,他们是否都应该被视为警方的线人?这是一个过于宽泛的问题,不能在这种警方消息来源分类的狭隘背景下加以解决。然而,乍一看,将那些向警方提供本质上没有提及任何个人姓名的信息的人排除在警方线人的类别之外似乎是合理的——例如,与警方交换统计信息或是在警方参与的社区会议上确定其邻里问题的人。尽管如此,这只是一种初步的观察,并没有回答我们是否正在走向加里·马克思和其他人所说的最高安全级别社会的问题。
有违法行为的举报人。有一种类型的警方线人值得特别提及。这些人向警方提供个人信息,尽管他们通过正式的专业宣誓或其他方式宣誓尊重这些信息的机密性。加拿大安大略省成立了一个政府调查委员会,调查向加拿大皇家骑警(41) 提供病人信息的医生——特别是精神病学家——违反保密规定的行为。并非只有医生违反了他们尊重保密规定的义务。通过我在各个调查委员会的工作,我遇到过神职人员、缓刑监督官和其他刑事司法专业人员向警方提供信息的案件。在认罪谈判的背景下,律师可能偶尔会向警方提供机密信息。除了寻求法庭考虑的律师外,有违法行为的举报人通常不受私利驱使,出于公民责任感,希望在危机情况下协助警方。
卧底警察。卧底警察和警方线人之间的区别至关重要。他们至少在三个方面有所不同:卧底警察特工是警察组织的宣誓成员,具有相应的权利和义务(线人如果有合同,除了合同外他们没有正式身份);他们不会获得工资以外的福利(线人根据合同或酌情决定获得各种好处);他们一般在具体行动的背景下行事,并且从一个行动转移到另一个行动(线人要么被渗透很长一段时间,要么通过在法庭作证而最终暴露身份)。
警方线人。他们可以被定义为在没有法律义务的情况下向警方提供信息和各种服务,以换取为自身或与他们关系密切的人提供法庭和/或经济考虑的任何人。线人不仅提供信息,例如,他们可以为警察卧底提供掩护。通常先是根据检察机关可能减轻对他们提出的刑事指控对其进行招募,而不是通过经济奖励,后来可能会根据其有用性提供经济奖励。必须强调的是,线人并不总是这些好处的直接或唯一受益者,在招募和操控线人的过程中,威胁、伤害与其密切相关的人发挥着重要作用。一些警察部队,如加拿大皇家骑警,对两种告密者(informer)进行了区分。首先,警方间谍(police agent)是一名线人,根据他或她的操控人的明确指示行事;据了解,在大多数情况下,这名间谍必须在公开法庭作证。其次,警方消息来源是一名活跃的、无人监督的罪犯,临时向警方提供信息,尽管非罪犯也可能以这种身份行事。
受保护的证人。招募这些人既是因为他们可以提供信息,也因为他们作为控方证人可以在法庭上提供证据。他们有不同的名称,如delatores(古罗马的公开告发者)、délateur(在法语国家)、pentiti(意大利的忏悔证人)、牧草和超级牧草(英语俚语),以及受保护的证人这一技术名称。警方线人和受保护的证人经常被混淆,尽管他们属于两个截然不同的警察消息来源类别。两者的主要区别是,除非对此有专门的非正式协议,否则警方线人不会被迫出庭作证。在政治高层警务方面,安全部门将不遗余力——例如,违反法律——以阻止他们的线人通过法庭证词来暴露他们的身份。还有其他的不同之处。受保护的证人和检方之间的关系比警方和他们的线人之间的关系要正式得多。受保护的证人同意签署一份合同,规定他们的义务和报酬。这些奖励可能非常高:在2009年魁北克警方打击有组织犯罪的一次行动(“SharQc”行动)中,一名线人因指证其前同伙而被警方许诺提供600万加元。在其他省份,奖励已高达700万加元。警方及其线人之间的非正式协议就不那么明确了,双方通常都试图利用对方。最后,受保护的证人在公开法庭程序中以自己的名义作证。警方可能会试图保护被迫作证的线人的身份,方法是限制证词的公共性,使用屏幕、口罩和其他身份保护装置,但通常都是徒劳的。
吹哨人。除了其行为的告发性质外,他们在各方面都与上文描述的线人属于不同的类别。他们不隐瞒自己的身份,公开以自己的名义行事。吹哨人通常不会通知警察本身,而是通知他们所属组织的上级或公众——通常通过媒体;只有当他们碰巧属于一个警察组织,如塞尔皮科(纽约警察局)或科林·罗利(联邦调查局),他们才会直接向警察层级告发。他们不仅受到公共利益而不是出于自身利益的激励,而且通过告发将自己置于危险境地,而不会从自己的行动中获利。尽管他们被誉为公众英雄——例如,联邦调查局特工科琳·罗利,她告发她的上级对可能导致“911”事件预防的线索视而不见——但他们背负着告发与其关系密切的人的耻辱,通常被迫结束其职业生涯(罗利女士不再是联邦调查局的成员)。无论他们的行为多么值得称赞,吹哨人最终都会被告发自己同事的道德上的模棱两可(moral ambiguity)所淹没。
我们一直在讨论的举报人类型可以归入由两个二分法组合而成的四个更广泛的类别。第一个二分法是举报人是出于自身利益还是出于利他价值观。利他主义价值观在这里是最广义的理解,包括法定举报人对法律的遵守这种情况。另一个二分法是举报人是否真正接受了外部补偿,如金钱,还是经历了内部(心理或道德)补偿。自我利益和外部补偿的概念并不一致,尽管它们是密切相关的:例如,举报人可能会在复仇的感觉中寻求内部心理满足,但不希望任何有形的外部补偿,如经济或法院方面的考虑。应该强调的是,举报人出于自身利益行事并获得外部赔偿,在大多数情况下也会受到各种形式的胁迫。(https://www.daowen.com)
图7.1总结了上面讨论的内容,出于我们的目的,图中最重要的部分是右下角的正方形。卧底警察履行他们的专业职责,在这种意义上不受利己主义的指导;他们的外部报酬仅仅是他们的警察工资。
有些条目属于多个类别,或者对它们是中性的(are neutral in respect to them)。这些已被放置在图形中心以虚线为边界的区域中。如前所述,匿名举报人可能会受到利他主义价值观的指导,而不是自我利益,并隐藏自己的身份,唯一的目的是保护自己免遭报复。法定举报人并不受利益或价值观的驱使:他们只是履行他们的专业职责。
图7.1 举报人分类
有些违法的举报人可能会为了帮助警方而违反保密承诺,而不期望得到任何回报,而另一些人可能会寻求外部补偿。此外,一些证人愿意作证只是为了伸张正义,他们需要保护,因为他们的生命实际上处于危险之中。最后,有些举报人原本并非寻求外部补偿,但由于他和警方的关系会随时间而改变,所以最终会获得金钱上的补偿。
后果
有充分理由认为,利用举报人是打击意识形态犯罪(如政治或宗教恐怖主义)的高层警务行动的核心。它也是在合意犯罪和交易型犯罪、公司犯罪、政治腐败领域执法的重要工具。然而,使用举报人也会产生有问题的后果。上述案例研究将部分说明这些后果。警方线人是我们在第一章“悖论”标题下概述的理论观点的最好例证之一。
区隔化(Compartmentalization)。在加拿大的一起恐怖案件中,与恐怖主义有很大牵连的个人(在FLQ中)同时担任魁北克一支大型警察部队缉毒小队的线人。他们来自缉毒队的上线告诉他们,他们是反恐部队的目标,并设法让他们在一段时间内领先于他的同伙一步。对使用举报人进行掩护的保密性助长了高层警务中的高度区隔化:个别办案人员不愿与其同事和组织分享他们从举报人那里获得的所有信息,尽管积极努力地执行一项政策,强调举报人属于该组织,而不是办案人员个人。不愿共享信息体现在“需要知道”的运作原则上,该原则在同一部队的不同单位之间筑起了围墙,阻碍了不同部队之间的信息共享,并在安全情报机构与其所谓的政治主人之间造成了鸿沟。
不可靠。安全情报机构的成员是最符合“知识型工作者”描述的警务人员。然而,所有由政府资助的对这些机构的调查都强调了与这些机构提供的情报不可靠有关的问题——可以称之为“灌篮综合征(slam dunk syndrome)”,指的是中央情报局局长毫无根据地确信萨达姆·侯赛因的伊拉克存在非常规武器(核武器)。当我是Keable调查(42) 的一部分时,我的任务是审查向魁北克反恐部队报告的线人的所有汇报报告。这些报道的大部分读起来就像是关于涉嫌参与恐怖主义的“人”的八卦专栏(他们遇到了谁,参加了哪些派对,他们的恋情等等)。在这方面,必须记住,在10月危机最严重的时候(1970年10月16日),根据警方的档案,近500人被逮捕并被刑事拘留,这些人要么是FLQ的成员,要么是其同情者。所有人都在几天后获释,他们都没有被指控与恐怖主义有关。然而,两名亲自参与绑架英国外交官詹姆斯·理查德·克罗斯的人在危机发生时并且在十多年里完全脱离警方的注意。其中一人最终在20世纪80年代初被起诉并定罪。虽然警方知道另一个人,但他既没有被逮捕,也没有被起诉。因此,安全情报导致逮捕了大约500名与恐怖主义无关的人,而参与了引发危机事件的两名刑事嫌疑人却逍遥法外,其中一名有十多年,另一名至今仍逍遥法外。
举报人提供的情报高度保密,极大限制了对其真相进行独立核实的可能性。这种情报通常是高度有缺陷的,在任何严格理解下都不能称其为知识。它不仅是不真实的,而且在很多情况下,也没有提供知识通常能够提供的行动基础。其中很大一部分内容符合对其“是不可靠的、无法据此采取行动的流言蜚语”的描述。
给罪犯特许权(Licensing Criminals)。卧底行动的后果没有像许可线人犯罪那样引起如此多的讨论。路透特别强调了卧底行动的这种后果(43) 。他认为,线人的价值取决于他在犯罪环境中的参与程度。为了让有价值的线人保住他们的位子,警察操纵者别无选择,只能授权他们犯罪。上文警察区隔化案例研究清楚地说明了这种后果。从事卧底工作的警察也获得了类似的特许权。这种特许权于2001年载入加拿大法律。加拿大《刑法》第25.1(9)b(ii)款指出,公职人员及其他按其指示行事的人,如有正当理由相信需要做出该作为或不作为,以“防止以卧底身份行事的公职人员、机密线人或在公职人员指挥和控制下秘密行事的人的身份受到损害”,则有理由做出否则会构成罪行的作为或不作为。这种模糊的法律措辞为各种犯罪行为提供了全面的理由。
腐败。执法的好人和违法的坏人之间没有明显的区别。卧底特工和线人提供了一个中间地带,人们可以通过这些中间地带从执法到违法进行精细的分级。警务与犯罪之间的这种界面为犯罪提供了便利,并为警察腐败提供了跳板。在反恐领域,诱捕行动越来越频繁,其基础是秘密特工在受控条件下为犯罪提供便利。诱捕和对已知罪犯提起合法诉讼之间的界限往往很难划清。相反,警察管理人员有被他们所监督的个人腐化的风险。根据我在一个警察监督委员会担任成员数年的经验,花费大量资金,而且在涉及妓女的高危情况下被发现的警务人员,往往试图通过隐藏在卧底行动的盾牌(通常是毋庸置疑的)后面为自己辩护。警方线人和他们的操控者有时会形成强烈的忠诚度,这种忠诚度将生活在危险境地的人联系在一起,可能会让他们分享在合法特许权下犯罪所产生的利润。这些利润可能是巨大的,比如贩毒或为瓦解整个犯罪组织而获得的奖金。魁北克警方向一名线人提供了130万加元,来告发地狱天使并最终指证他们(他在这次警方行动完成之前自杀)。
在上文讨论的使用线人的所有后果中,区隔化更多适用于安全情报机构,而不是其他警务机构。促使警察腐败主要影响(但不完全影响)打击交易犯罪的警务机构,特别是毒品贩运。其他后果——破坏情报质量和向罪犯提供特许权——同样可以在安全情报和执法机构中找到。重点关注的线人类型是机密线人和卧底特工。正如所强调的那样,这种类型的信息提供者很少在公开法庭上作证。
在公开法庭作证的举报人是受保护的证人。虽然它们不是前面分析的重点,但应该强调加拿大的一个事态发展。由于刑事司法当局据称不尊重检方律师与其受保护证人之间签署的合同,这些(不)受保护的证人实际上创建了一个工会——魁北克特别证人协会(L'Association of témoins repentis du québec),该协会在2000年至2007年间一直很活跃。这种将警方线人联合起来的尝试是目前向警察提供情报做法制度化的一个很好的提示。