一、管理困境
2021年5月23日晚，国家体育总局紧急召开“全国体育系统加强赛事安全管理工作会议”，国家体育总局局长、党组书记苟仲文在讲话中强调：“体育赛事活动任何一个环节管理不到位都有可能引发事故，造成重大损失，一是涉及运动项目多，风险多样；二是体育赛事活动覆盖人群广，风险类型多；三是体育赛事活动筹办主体多，安全管理能力参差不齐；四是极端天气等不可控因素，进一步加大了风险的复杂性严峻性。”上述讲话表明，体育赛事突发事件管理属于综合管理，具有两个重要的内涵：一是全面管理，既要管理突发事件对体育赛事本身带来的破坏，同时还要管理突发事件对体育赛事的社会属性带来的破坏；二是全程管理，体育赛事的运作与管理是一个闭环过程，从获得赛事申办权到赛事交付和闭幕式结束，出现的突发事件可能对其中任何一个环节、阶段带来损害。
从全球体育赛事运作与管理实践来看，体育赛事突发事件应急管理是个老生常谈又难以断根的“老大难”问题，同时也是一个无法一次性解决的问题。因为任何项目或事物的运作管理都是一个系统性工程，覆盖了研究设计、管理、生产、交付等环节，在这一过程中，人是最主要的构成要素，组织的效能和优越性也最终体现在人的基础之上。但是，若局限于人的“有限理性”，可能导致人在实践中直接或间接地造成风险；另外，随着体育赛事产业的快速发展，体育赛事运作与管理中缺乏横向和纵向协商机制、风险防范意识薄弱、缺乏针对体育赛事的突发事件应急管理体系等问题也愈加突出，体育赛事风险由人为风险和自然风险向综合性风险过渡、区域风险和单一风险较为整体风险并存、外部风险和内部风险趋向叠加。由此，体育赛事突发事件风险管理前沿理论研究的主要视野开始聚焦这些领域变化所引发的一系列风险问题，并试图解决体育赛事活动中的不确定性，以保障赛事各项业务顺利进行，完成赛事交付。
在体育赛事系统风险管理中，由于体育赛事运作与管理模式的多样化、风险转移的增加和国际化趋势的日益显著，全球体育赛事通过各类横向和纵向的联系，已经集合成为一个相互联系的庞大网络，而风险源、风险传播的途径也日渐多样化、多元化，它们的驱动因素、诱因、媒介以及造成的影响相互交织、耦合在一起，风险已不再是孤立的暴发，而是形成了复杂性、系统性的态势。经验和实践也告诉我们，赛事风险系统不像一些简单的组织系统那样“朴素”，甚至具备了“厚尾事件”或“黑天鹅事件”的特质，致使常规的管理方式无法应对。体育赛事组织和系统功能的分化与分工越加精细，越需要加强和提高风险诊断、信息传递、过滤和应急处置的能力，以帮助赛事组织方（运营方）更加客观、全面、深入地分析判断系统性风险。相反，如果缺乏风险防范机制、风险意识薄弱、处置能力不足，会导致风险信息的损耗、失真、滞后和扭曲等问题，从而对赛事组织运作与管理的全过程造成挑战。
（一）缺乏横向和纵向协商机制
由于突发事件的紧急性和突发性，时间要素对于赛事组织者和举办地政府来说尤为重要。为了消除体育赛事突发事件所带来的风险和影响，体育赛事组织各部门间以及组委会（或执委会）应当与举办地政府间建立“联席会议”（会商制度），以实现赛事工作的统一领导、部门协调。然而，通过对近年来体育赛事中突发事件应对和风险治理路径的观察与分析，体育赛事组委会（或执委会）各部门间的横向协作以及与举办地政府间的纵向协作往往出现在风险发生后期，这是因为未能实现良好的横向、纵向配合和协作，由上而下、单维单向的管理思维暴露出体育赛事运作机构缺乏协作性的思维和机制。在风险应对上，减少中间层级能很好地提升行政运作效率，然而社会行政级别错综复杂，管理层级相互纠葛，产生了很多制度性风险，致使社会风险治理的周期延长、难度加大（王伯承，2015）。
另外，地域管辖和事务管辖在同级别行政机关之间的横向协调机制不健全，也使得对风险的讨论和决策过程变得缓慢，应急部门的反应和判断变得迟缓，导致损害的程度也随之加深。例如，越野跑在国内是一个新兴的项目，主要由中国登山协会和中国田径协会双协会管理，管理主体、权责关系一直处于模糊和交叉的状态。根据2021年7月中国田径协会发布的《关于进一步加强田径赛事活动安全监管服务工作的意见》（以下简称《意见》），500人以上田径赛事活动须报县级及以上政府部门（公安、应急）；500人以下田径赛事活动按属地公安、应急及体育活动相关管理办法、规定执行。但由于中国田径协会属于群众性体育社会团体，既不是县级及以上政府部门（公安、应急）的业务主管部门，也不是监管部门，《意见》中罗列式的规定也较为模糊，更没有明确权责关系，可执行性有待商榷。
（二）风险防范意识薄弱
体育赛事风险是指在举办体育赛事时所处的环境和条件具有不确定性和不稳定性，以及赛事管理者不能准确预见或控制的影响因素，使体育赛事的最终实施结果与赛事举办者的期望值产生偏离，并可能造成损失（吴勇 等，2012）。根据已有的研究成果，结合中国体育风险关键词可视化图谱、出现频次和中心表格可以看出，高频词主要集中在风险管理、体育赛事、体育产业、风险投资和大型体育赛事等（陈蔚，2019）。通常认为，大型群体活动人员密集场所面临的最大公共安全风险为火灾、社会治安（比如暴恐袭击）以及踩踏风险（班玉冰，2019），实际上，体育赛事举办期间人流的“峰聚效应”会使居住在赛场周边居民的正常生活受到打扰，造成如交通拥挤、噪声污染、犯罪行为增加等风险，这也是赛事组织管理和风险培训工作中需要考虑的重点内容。在赛事风险阶段的管理中，我国异常重视赛中风险防控和管理，以确保赛事的绝对安全。在赛事风险类别管理方面，又以安保防范为主，而其他风险管理不足（石岩 等，2014）。比如公共卫生风险，其风险因子难以评估和监控，加上大型体育赛事活动具有办赛周期长、人员类别众多、环境传播介质复杂以及风险易呈链式传递等特点，极易成为风险传播的载体，而一些赛事组织者制定的防范措施缺乏实操性，这反映出赛事组织者对风险的阶段性管理与突发公共事件的衍生风险防范意识较为薄弱（林桥兵 等，2020），导致应急预案的启动和处置可能被轻视忽视、敷衍塞责甚至搁置不用。
例如，第12届全国运动会武术套路预赛（团体和女子赛）由浙江省宁波市体育局承办，得到了浙江省体育局、宁波市政府等多方面的全力协助，因此在整合交通和住宿等资源方面有绝对的优势；但由于过分依赖政府，体育赛事缺乏科学的组织体系，如未在整个组织结构中针对本次赛事设立专门的风险评估和管理机构，对风险的管理没有统一的指挥，如果出现风险，各部门之间可能出现无法及时协调处理的情况（占旭刚 等，2016）。
（三）缺乏针对体育赛事的突发事件应急管理体系
随着体育产业的蓬勃发展和体育赛事经济功能的不断扩大，体育赛事活动正向驱动形成的新业态成为了新的消费增长点，在赛事周期能够快速带动旅游团等人口流入主办地，极大地激发了政府以及市场办赛的积极性。但大规模的人群流入在促进赛事举办地经济增长和提升城市形象、竞争力的同时，体育赛事突发事件的频发亦已成为亟须审视的问题。在制度层面，我国现有的以“一案三制”为基本框架的突发事件应急管理体系在各类突发事件风险评估与处置中发挥着重要作用，但在体育赛事领域，还缺乏专项预案和部门预案，已有的应急预案针对性不强，未能结合体育赛事突发事件特征进行编制，这无疑削弱了预案的实际运用效果；同时，在一些体育赛事管理办法或规定中，对于应急管理、卫生健康的表述过于概括化，缺乏具体的操作性条款，在部门职责划分中亦按照各自职责的表述进行规定（表1-6）；并且我国多头、分段、属地化的收益管理体制也导致难以形成应急管理长效机制（叶煐翼，2019）。
表1-6 《榆林市大型体育赛事及群众体育活动》方案中的职责划分
在实践方面，政府办赛和社会办赛界限模糊、职责不清和权责不清等缺陷导致部门间缺乏横向、纵向的协调联动机制，无法圆满地应对和解决新问题、新矛盾。例如，在一些大型体育赛事活动中，病媒生物防治的主责职能归属于医疗服务，但相关职能却纳入到场馆管理和运动员村管理中，防治政策适用时间仅限于运动员村开村至闭村期间，防治场所范围仅以重点场所保障为主，缺乏对赛事举办地病媒生物情况的整体性关注。在理论研究方面，对大型社会活动人群聚集事故防范体系的研究主要是从人流疏散的角度出发，强调事后的应急管理与救援（展懿，2008）。在突发公共卫生事件风险管理的研究中往往注重对案例赛事风险管理的一般性分析，对体育赛事风险防范与管理的系统性总结不足。部分案例研究主要采用第二手资料来展现大型体育赛事风险评估与决策的演化过程，由于其研究者缺乏对当时情景的理解，从而在一定程度上影响了结论的说服力（林桥兵，2020）。
（四）缺乏相关的法律法规
《中华人民共和国体育法（2022修订）》第十章第一百零二条规定：县级以上人民政府体育行政部门对体育赛事活动依法进行监管，对赛事活动场地实施现场检查，查阅、复制有关合同、票据、账簿，检查赛事活动组织方案、安全应急预案等材料。县级以上人民政府公安、市场监管、应急管理等部门按照各自职责对体育赛事活动进行监督管理。体育赛事活动组织者应当履行安全保障义务，提供符合要求的安全条件，制定风险防范及应急处置预案等保障措施，维护体育赛事活动的安全。体育赛事活动因发生极端天气、自然灾害、公共卫生事件等突发事件，不具备办赛条件的，体育赛事活动组织者应当及时予以中止；未中止的，县级以上人民政府应当责令其中止。另外，第一百零六条和第一百一十三条也分别就举办高危险性体育赛事活动的资质和条件、体育赛事活动组织者违法行为的处罚进行了规定。但是，在体育赛事制度方面，赛事审批权下放后赛事运营主体的资质如何认证？赛事安全管理责任如何划分、界定？新兴的体育运动项目，制度落后于实践，应如何进行有效管理？这些都是我们面临的切切实实的问题。例如，目前戈壁徒步活动的管理就仍处于空白地带，没有相关的法规，依托的可能只是旅行社管理条例，反映出当下体育赛事安全管理方面还存在行政监管“缺位”“错位”与行业监管“空白”的现象。体育赛事在不可抗力情况下采取的空场、异地办赛等措施造成的利益损失该如何解决，也未有明确的指导。此外，在办赛实践中，赛事转播权、赛事安保、赛事突发事件等的管理与处置依然处于模糊的地带，在相关诉讼判罚中也存在着争议。上述问题的存在，都在考验着政府的体育治理能力和体育赛事活动组织者的管理能力。
（五）现代社会风险超载问题突出
风险超载是指风险发生后，其发展速度、冲击强度、影响广度和深度超出了所处区域治理系统的决策反应力、社会承受力、组织动员力、资源供给力、制度调整力，从而造成当地治理系统暂时性停摆、治理秩序混乱，甚至治理系统的崩溃。首先，之所以出现风险超载，根本原因在于“风险的社会放大”效应。在风险社会，风险事件只要发生了，就必然会在政治、经济、社会、文化、心理等众多领域产生影响，这些领域的治理选择会形成连锁反应，使风险进一步叠加，相互强化效果，从而放大风险造成的影响和冲击，最终超出各个领域乃至整个治理系统的承受力（杨雪冬 等，2021）。就体育赛事突发事件而言，一旦发生，大概率会带来“二次影响”，由一个灾害引发另一个灾害，甚至导致退票、停赛等情况，为赛事形象带来危机。
其次，在现代风险社会的环境中，现实空间物质环境的多样性，物质内部要素的相互作用、相互制约和相互联系，增加了风险关联的复杂性。近年来，不规范办赛、盲目办赛、野蛮办赛的问题突出，赛事组织者或者举办地城市为追求短期利益或达到某个目标，忽视了赛事的承载力和举办地城市的承载力，导致运动员参赛规模、观众规模等超出赛事组织和举办地城市的应急管理能力，这无疑增加了赛事的不确定性和复杂性，制造了新的风险。
最后，随着科学技术的快速发展，现代社会人们的物质生活水平越来越高，需求也越来越多元化，对于体育的需求也不断增加，衍生出多种新生业态，如体育与旅游相结合，衍生出体育旅游业态；体育与技术相结合，通过不断利用虚拟现实、人工智能、物联网等技术，赋予了体育新的功能。这些不断衍生出的新生业态，都可能增加体育领域中的风险。
（六）非传统体育风险不断增加
近年来，非传统体育风险席卷着各个领域的体育赛事，体育不断被意识形态、资本、经济危机等因素所裹挟。过去，体育发展面临的风险主要是参与体育活动可能遭遇的人身伤害风险和赛事组织运营过程中可能面临的技术风险、监管风险和经济风险。今天，世界正处于非传统风险高发的时期，极端气候、网络攻击、数据造假和失窃、新型病毒和大规模疫情暴发、地缘政治冲突等已经替代战争和经济危机成为全球面临的主要风险（鲍明晓，2022）。这些非常规、非传统的风险不断挑战着组织者的风险管理能力，尤其是地缘政治冲突、夹杂着意识形态的体育治理思维，无不重创了体育的“和平”角色。相比于传统体育风险，非传统体育风险的诱因更加复杂，更加难以评估、认定、控制和计算，造成的损失也更加广泛，往往更加难以预警和应对。
（七）突发事件应急预案制定中存在的问题
从学术研究趋势和体育赛事活动中应急演练的实践来看，缺乏基础理论的实证式研究和停留在未经受检验的假设或缺乏理论指导的猜测式的应急预案，是无法适应和应用于复杂的体育赛事突发事件风险管理的。在体育赛事突发事件应急预案的编制上，编制人员的学科背景、专业素养、处置经验等会造成其对突发事件的理解和认识有所差异，应急预案的制定者受到有限理性的限制，加之制定过程的封闭性和不透明性以及缺乏必要的讨论，阻碍了信息的有效交换，从而带来了信息失灵的问题。体育赛事利益相关者与专家学者等的参与度不够，发挥的作用极为有限；“条块分割”的业务部门主导应急预案的制定还会带来碎片化、模糊化的问题，并存在预案编制笼统、缺乏可操作性的现象，导致制定出的体育赛事应急预案不切实际且并非最优方案。预案编制完成后，缺乏应急演练来检验预案的实操性，最终预案要么束之高阁，要么视之不见，只注重风险上报而落地不实，导致出现突发事件时不能满足应急需要。
《“十四五”体育发展规划》体育赛事活动安全监管工程
建立体育赛事活动安全督查制度，形成日常监管和重点监管相结合、专项检查和综合治理相结合的督查模式，压实各级体育部门体育赛事活动安全监管责任。
完善体育赛事活动安全应急管理体系，搭建多部门联动的体育赛事活动安全预警、熔断决策、应急救援等工作机制。
加强对山地越野、马拉松（路跑）、综合格斗、自由搏击、汽车、摩托车、航空体育、健身气功、游泳、攀岩、潜水、滑雪等重点项目赛事活动和场馆设施的安全监管。
建立健全体育赛事活动安全责任惩戒机制，将出现重大安全事故的体育赛事活动市场主体按照规定列入严重失信主体名单，实施信用监管。