一、数字鸿沟
不同地区和人群工作、生活网络化程度的不同导致出现数字鸿沟。这使人们获取信息的方式和质量产生差别，从而导致在发展上产生明显的差异。
（一）数字鸿沟的概念与产生原因
1.数字鸿沟的概念与内涵
“数字鸿沟”（Digital Divide）又称信息鸿沟，也有人称之为数码鸿沟或电子鸿沟。根据美国国家远程通信和信息管理局（NTIA）的定义，数字鸿沟指的是一个在那些拥有信息时代的工具的人以及那些未曾拥有者之间存在的鸿沟。数字鸿沟体现了当代信息技术领域中存在的差距现象。这种差距，既存在于信息技术的开发领域，也存在于信息技术的应用领域，特别是由网络技术产生的差距。
（1）“数字鸿沟”概念的缘起。
有关数字鸿沟一词的来历，一般认为源于“知识沟”假说，“知识沟”由美国传播学者蒂奇纳（P.Tichenor）、多诺霍（G.Donohue）和奥里恩（C.Olien）在1970年发表的《大众传播流动和知识差别的增长》一文中提出。他们在对电视传播效果进行研究的基础上，认为不同社会地位、文化水平与社交范围的人在接触电视节目后，原有的知识差距没有被缩小，反而被扩大。[20]1990年，早在“数字鸿沟”概念正式出现之前，阿尔温·托夫勒在《权利的转移》一书中就提到过“信息沟壑”和“电子鸿沟”的概念。后1998年、1999年，NTIA分别发布了《在网络中落伍之二：数字鸿沟的新数据》《在网络中落伍之三：定义数字鸿沟》两个报告。1999年7月，美国发布了一份官方文件《填平数字鸿沟：界定数字鸿沟》。2000年7月，八国首脑会议在日本召开，会议通过了《全球信息社会冲绳宪章》。该宪章指出发达国家和发展中国家在信息发展当中存在巨大的数字鸿沟，并讨论了如何填平数字鸿沟等问题，此为数字鸿沟问题第一次在国际组织的正式文件中出现。同年11月，中国在北京召开了“跨越数字鸿沟”高层研讨会，探讨了数字鸿沟的本质以及我国的应对措施等问题。2005年，世界电信日期间国际电联特别举办纪念20年前发表的《梅特兰报告》的活动。这次活动明确指出，在“拥有”信息和“缺少”信息的人们之间存在着一条数字鸿沟。而且这次活动还正式提出：如果只有少数人从信息技术中获益而绝大多数人仍然生活在相对闭塞的环境中，是不公平的。此活动成为国际关注数字鸿沟现象的里程碑。
（2）“数字鸿沟”的内涵。
数字鸿沟可分为狭义和广义两种。狭义的数字鸿沟是指不同收入水平、教育程度、种族文化、不同性别、社会经济背景、不同智力、家庭类型、地域的人群，利用电话、计算机和互联网的能力、知识和技能上的差异。狭义的数字鸿沟主要指两类人群之间的差异：一些人享受到了社会提供的信息技术，拥有最强大的计算机、最好的电话服务和最快的互联网服务；而另一些人由于某些原因不能得到最新的计算机、最好的电话服务和最快的互联网服务。广义的数字鸿沟是指在全球数字化进程中，不同国家、地区、行业、企业、人群之间由于对信息、网络技术发展、应用程度的不同以及创新能力的差别造成的“信息落差”“知识分隔”和“贫富分化”。
NTIA将数字鸿沟的内容概括为“ABCD”四个方面，“A（Access）”是互联网资源的可进入性上的差异，包括软件资源和硬件资源；“B（Basic Skills）”是人们在基础信息处理能力上的差异；“C（Content）”是指互联网内容和功能更迎合人群需求的差异；“D（Desire）”是人们上网的意愿、目的、动机和信息获取模式上的差异。四个方面中，AC属于客观条件造成的数字鸿沟因素，偏向“物”的因素，BD属于主观媒介素养造成的数字鸿沟差异，偏向“人”的因素。
现在关于数字鸿沟的分类有“三代”说、“三道”说和“1.0、2.0、3.0”说，但意义上都代表不同的时期和不同的着重点。第一代（道）数字鸿沟，或称数字鸿沟1.0关注点为信息通讯技术接入上的差异；第二代（道）数字鸿沟，或称数字鸿沟2.0关注点为信息通讯技术使用上的差异；第三代（道）数字鸿沟，或称数字鸿沟3.0关注点为信息获取与使用能力的差距。总体上，前两类数字鸿沟关注设备和技术上的差距，第三类则把关注点转移到人们运用网络获取和使用信息能力的差距上。更详细的分类还有像：技术鸿沟、通信鸿沟、经济鸿沟、信息接入鸿沟、信息能力鸿沟、全球鸿沟、社会鸿沟、民主鸿沟、种族鸿沟、语言鸿沟、性别鸿沟、代际鸿沟，等等。
2.数字鸿沟产生的原因与可能造成的影响
（1）数字鸿沟产生的原因。
产生数字鸿沟的原因有很多，主要原因是经济水平和文化水平存在着差距。数字鸿沟是因数字化在全球范围内的普及是一种极不平衡的扩张，从而出现的国家之间以及一个国家内部不同地区之间的差距，其本质是以国际互联网为代表的新兴信息通信技术在普及应用和发展中出现的不平衡现象。
因为信息化建设是需要成本的，因此经济发展与收入水平是导致数字鸿沟产生的主要原因。此外，受教育水平和接受新事物的能力也是造成数字鸿沟产生的另一大原因。而年龄和健康因素也会导致数字鸿沟产生，年龄太大或太小，生理有残障，都会不利于使用网络。一些国家出于政治或管理方面的考虑，对大众的数字信息接近权并没有积极促进。而在一些国家的一些地区，有些人则因为宗教信仰或个人习惯，拒绝使用电子产品。大众受教育程度的差异也是重要的原因，比如一项调查研究发现，80%的MOOC用户都来自受教育程度最高的6%的人口。[21]但是，MOOC平台的建设初衷是使世界任何角落的人都能享受到免费的、高质量的教育资源。所以由于基础知识水平的差异，本来教育信息化的一些工作是为了试图促进教育均衡发展，但结果却存在着导致数字鸿沟日益扩大的客观事实。
互联网使用能力的差距，一定程度上反映着不同国家、人群在数字化经济时代发展的差距，它体现了事物发展不平衡的绝对性。这种不平衡不仅存在于不同地理区域、不同发展水平的国家之间，同时也存在于一个国家内部不同地区、不同人群之间。如我国城乡数字鸿沟的形成原因就有城乡地理条件因素、城乡二元体制因素、经济发展水平和生产方式的因素、城乡居民收入水平因素、城乡受教育水平的因素和城乡生活习惯不同等因素。这种失衡，从技术层面看，是因为地域、教育水平和种族不同的群体在掌握和运用电脑、网络等数字化技术上存在差距；从社会、经济、文化层面看，是由于国际与国内经济存在不平等和不平衡，传统社会分化现象在新时代下的延续。互联网的利用程度一般与国家的富裕程度成正比，因为不同国家的经济发展水平与代表当今信息化程度高低的互联网使用水平几乎是同步的，其普及程度与国民的富裕程度也紧密相关。
（2）数字鸿沟可能造成的影响。
英国信息社会理论学家弗兰克·韦伯斯特（Frank Webster）认为：“在信息社会中，人们只要有幸获得生存于新全球化经济时代所具有的信息能力的一流教育，就能成为时代的弄潮儿。”[22]加拿大学者Bourgeois EW针对互联网普及程度，采用深度访谈法对地处中心城市的Nova Scotia地区和位于乡村的Nunavut地区进行了对比分析，发现Nova Scotia地区的“信息富人”能够通过网上购买信托基金、股票等方式获得收益，而处于另一端的“信息穷人”却失去了这些获利机会，结果就会影响其预期收入。美国学者Steven P.Martin和John P.Robinson运用问卷调查法对随机抽取的137人进行收入方面的调查，发现“网民”通过上网获利的途径要比“非网民”多得多，城乡数字鸿沟会在信息时代造成新的贫富分化和马太效应。[23]中国学者刘骏和薛伟贤在研究中国城乡数字鸿沟对城市化的阻尼效应及其形成途径时，也发现我国城乡数字鸿沟会拉大居民收入差距，信息社会里的贫富差距呈现滚雪球效应。[24]
数字鸿沟不仅是一个数字化技术层面的问题，它的存在和程度影响到人们的政治、经济、文化和生活，关系到社会的贫富悬殊、信息资源、劳动就业、生活质量等，已经成为信息时代的社会问题。在现代社会里，不同区域和人群所处环境的数字化程度的高低，会影响到其发展机会的多寡，一个人获得信息的手段和途径的多少会直接或间接影响到其在社会中获得利益的多少。在数字化时代，一些网络天才几年间就可能积聚起巨大的财富，那些因为经济或文化原因出现的“网盲”们却因为不能利用这样的信息传播途径而与社会“上层”的差距越拉越大。
总体来说，数字鸿沟可能会产生以下五大效应。
第一，数字鸿沟可能会产生离散效应，即导致大量信息贫困者出现。
第二，数字鸿沟可能会产生分化效应，即导致信息和信息技术拥有者和缺乏者之间的差距越来越大。
第三，数字鸿沟可能会产生放大效应，即导致原有已经存在的经济和社会矛盾进一步扩大。
第四，数字鸿沟可能会产生短板效应，即弱势群体的存在会降低整个信息化的成效。
第五，数字鸿沟可能会产生双刃效应，即在使原有矛盾扩大的同时，给落后的一方后来居上、实现跨越发展提供了机遇。
（二）两种主要的数字鸿沟
数字鸿沟不仅存在于国家和地区之间，即使在国家和地区内部，也会因为阶层差异、城乡差异、种族差异、行业差异、年龄差异甚至性别差异存在着分化。
1.国家之间的数字鸿沟
国家之间的数字鸿沟表现在：一方面，有些国家和地区存在信息的“过度供应”；另一方面，一些国家和地区根本还没有条件接触网络。在发达国家中，人们通常只要支付不到月收入1%的费用就能使用宽带资源，而在落后的国家中，一个月使用宽带的费用有时要占据一个人的全部月收入。
世界经济论坛自2001年以来，每年发布一次《全球信息技术报告》，此报告已成为研究信息和通信技术如何影响各国发展进程和竞争力的最权威评估报告。其中的NRI（Networked Readiness Index，网络就绪指数）是衡量各国有效利用信息及通信技术的成熟度和衡量利用信息技术推动经济发展及提高竞争力的最综合、最权威的评估性报告。NRI采用的数据来自公开渠道及企业家问卷调查的结果，这是一项由世界经济论坛与全球信息技术报告所包含的国家合作机构网络所共同进行的问卷调查，旨在为评估国际网络指数提供重要、全面的数据。
NRI从三个方面衡量了各国有效利用信息通信技术的成熟度：信息通信技术在整体商业、监管和基础设施方面的环境；三大社会主要群体（个人、企业和政府）使用并获益于信息通信技术的准备就绪程度；实际使用最新信息通信技术的情况。
根据《2016年全球信息技术报告：数字经济时代推进创新》，139个经济体的信息通信技术发展状况，新加坡再次名列NRI榜首，其后依次为芬兰、瑞典、挪威、美国、荷兰、瑞士、英国、卢森堡和日本。跻身前10名的国家依然和前一年相同，分别被两个高收入的东亚和南亚国家、七个欧洲国家以及美国占据。这显示出网络就绪程度依然和人均收入有很大的关联性。对于位居榜首的新加坡，其出色表现要得益于在四个分类指数有三个（环境、使用和影响）名列世界第一，这是新加坡政府大力推行数字议程，包括智能国家项目的结果。新加坡因为国土面积小，相对在利用信息和通信技术推动经济发展及竞争力方面成效显著，可以保证所有政府公共服务都能用上互联网。
在2016年的全球信息技术报告中，中国的排名位列第59位，而2011年，中国的NRI排名曾位居138个经济体的第36位。名次的下降除受世界经济论坛NRI计算方法调整的影响外，各国之间的数字鸿沟实际在不断拉大也是主要原因。因为具有优势的国家其初始优势随着时间的推移逐步积累，导致处于劣势的竞争对手更加落后，无法公平地享受发展带来的收益。持续投入网络基础设施的国家所获得的收益远远高于缺乏网络基础设施的国家，而且随着时间推移，前者可利用初始优势进一步加速发展，导致排名靠前的国家整体表现越来越好，而排名靠后国家的表现却日趋恶化。
在联合国宽带促进可持续发展委员会发表的《2017年宽带状况》中，也显示发达国家与发展中国家之间的数字鸿沟仍在加大。不过旨在缩短这种差距，世界经济论坛已发起“全民享有互联网”项目，目的是帮助39亿无法上网的人群使用互联网。
2.国家内部的数字鸿沟
以我国为例，继地区差别、城乡差别、脑体差别之后，数字鸿沟已成为当今中国第四大不平等范畴。中国是一个幅员辽阔的大国，数字鸿沟存在于我国东部与西部之间、城市与乡村之间、中老年人与青少年人之间以及不同的行业和人群之间。近年来，中国经济的飞速发展加大了东西部之间的贫富差距。东部地区由于经济发达，互联网与网络经济发展迅速，在信息量和信息的利用程度上明显高于西部。在中国域名及网站总数的排名上，经济文化发展水平较高的环渤海地区、长江三角洲地区和珠江三角洲地区的城市一直都排在前面。而西部地区由于经济与文化的各种因素，互联网和网络经济的发展相对缓慢。以网站建设为例，2016年，我国东部地区网站占比69.28%，中部地区占比18.01%，西部地区占比仅为12.71%。[25]
信息的不平衡会影响信息网络使用的公平性。同样的信息资源，常常只有经济发达的地区可以充分地使用，而较落后的西部就难以享受信息技术的成果。从2007年起，中国互联网信息中心开始每年发行《中国乡村互联网调查报告》以及《中国农村互联网发展状况调查报告》。根据其至2014年的历年数据，“中国农村宽带普及率与城市相比除2012年出现反弹以外，呈现差距扩大趋势”[26]。
2016年4月习近平总书记在全国网络安全和信息化工作座谈会上强调“必须贯彻以人民为中心的发展思想”“让亿万人民在共享互联网发展成果上有更多获得感”，为中国推进网络强国建设、促进网信事业发展指明了方向。
（三）缩小数字鸿沟的办法
1.国外为缩小数字鸿沟采取的措施
美国政府曾颁布一系列“从数字鸿沟走向数字机遇”的动议和措施，这些措施包括鼓励私营机构参与、提高IT教育水平，创建社区技术服务中心，给予中下层新形式服务，加快私营机构在城市贫困社区及偏远地区的网络建设，等等。美国根据《电子政务法》的要求建立了覆盖全国各城市和乡村的社区技术中心，并利用社区技术中心、公共图书馆和其他公共机构为公众提供互联网接入服务和在线指导。在美国政府的鼓励下，许多私人机构和非营利组织还通过捐助资金和设备、提供培训资料等方式来资助社区技术中心的发展。为解决偏远和贫困地区学生获取信息技术的不足，还采用教育信息服务折扣率，向偏远地区的中小学校和公共图书馆提供电信和网络方面服务的折扣资助，以保证偏远地区学校能以低廉的价格使用电信设施。折扣率的范围一般在20%～90%之间，大小参照联邦贫困学校“午餐计划”学生比率。该举措有效提升了美国偏远地区学校的教育信息化水平。2018年年初，特朗普总统在田纳西州纳什维尔发表演讲，承诺扩大美国农村地区的宽带互联网覆盖，随后签署两项相关行政命令，要求联邦政府加速农村地区宽带基础设施建设。
英国政府通过在网吧、图书馆、大学和社区中心等公共场所设立“英国在线中心”等方式，在全国范围内建设互联网接入点，努力使全体公众可在离家最近的地方上网。在“英国在线中心”，工作人员可以帮助初学者上网、收发电子邮件和搜索信息。英国政府制定了《信息通信技术技能标准》和推动公众技能水平提高的工作框架，通过与社团组织或民间组织合作开展多种推广活动，提高还未上网的公众的互联网意识，并对老年人、残疾人、低收入人群和失业者等弱势群体提供免费培训，提高他们的信息获取、使用技能。
俄罗斯在全国推行“电子邮政计划”，利用邮政系统在全国拥有数量众多的分支机构的优势，建立公共信息接入点，以解决城市低收入者和偏远地区接入互联网、享受政府乃至整个社会的电子化服务的问题，努力缩小不同人群间的数字鸿沟，为公众提供平等获取政府信息的机会。
在亚洲，新加坡在信息化普及方面走得最快。从20世纪80年代以来，新加坡政府制订了一系列信息化计划，包括《国家计算机化计划》《国家IT计划》《IT 2000计划》《信息通信21世纪计划》《连接新加坡计划》和《智能国家2015计划》等。其中《IT 2000计划》将重点扩展到提高新加坡人生活质量、推动经济发展、实现本地和全球连接以及提高新加坡人的潜在技能上。印度政府制定的铺设光缆计划Bharatnet第一阶段已完成，10万多个村务委员会实现了宽带通信。2017年12月，印度政府宣布启动Bharatnet第二阶段建设工作，预计投入3 400亿卢比，将15万个村务委员会接入到高速互联网通信网络。印尼为尽可能消除地区间通信速率的差距，对还没有互联网的地区加大投入，实施在全国各地铺设光纤的高速通信网络计划——“帕拉帕环”，2018年实现全国联网。菲律宾则因为在该国光纤网络扩充难度较大，所以决定优先改善无线网络状况，大力发展免费Wi-Fi。2017年6月启动的“国家宽带计划”是2017年增加5 000个Wi-Fi热点，2018年增加1万个Wi-Fi热点，到2022年在全国25万个地点设置免费Wi-Fi热点。[27]
而在缩小数字鸿沟方面做得最好的，属北欧的芬兰。芬兰把宽带接入权确认为公民基本权利之一，让芬兰全国人民免费上网，成为首个通过立法的形式确认“宽带权”的国家。芬兰的“宽带权”的核心内容是公民无论身处何地、贫富与否，均有连接网络的权利。芬兰实施这一计划，其终极目的正是为了填平数字鸿沟，确保其国民的社会权益更加公平。
2.中国缩小区域信息化程度差距的举措
国外解决国家内部数字鸿沟所采用的技术设备和措施方法对我国有着借鉴作用，为缩小区域信息化程度差距，中国也探索尝试了一系列举措。
（1）缩小中国区域信息化程度差距的一些方案。
缩小我国城市与农村之间、东部与中西部地区之间的数字鸿沟必然要求在信息化建设过程中统筹城乡发展、区域发展。在东部的现代化信息技术达到一定水平后，有必要通过国家的信息扶贫政策，加快西部地区的互联网络建设，缩小东西部地区的差距。2013年8月17日，中国国务院发布了“宽带中国”战略实施方案，部署未来8年宽带发展目标及路径，意味着“宽带战略”从部门行动上升为国家战略，宽带首次成为国家战略性公共基础设施。预计到2020年，中国宽带网络将打通网络基础设施“最后一公里”，基本覆盖所有农村。国家发改委《关于组织实施2018年新一代信息基础设施建设工程的通知》要求加快推进“宽带中国”战略实施，支撑网络强国、数字中国建设和数字经济发展，继续组织实施新一代信息基础建设工程。重点工程包括“百兆乡村”示范及配套支撑工程，通过与“互联网＋”“中国制造2025”等系列政策融合，“宽带中国”战略体系已初步成型。
消除国内数字鸿沟的关键是“信息落地”，即方便信息弱势人群接触网络，低成本地通过网络获取各种信息。在这方面，宁夏回族自治区在推进农村信息化过程中建立了多种互惠共赢的合作机制。如：中国电信宁夏公司与广电部门曾合作成立专门的IPTV内容运营公司。电信负责网络传输，广电部门负责传送电视节目，收视费由电信代收，两家分成。该机制实现了四赢：一是政府赢，宁夏政府以2 000万元撬动了3亿元的投资，提高了信息化效益；二是农民赢，农民用较低成本一步到位享受到了集电脑、电话、电视多途径的信息化服务；三是部门赢，各部门无须再投资建设各类的平台、网络、终端，节省了大量资金；四是企业赢，提高了网络和设备的效率，开辟了电信、广电等新的市场空间。这种模式被称为“宁夏模式”，电信、电视、互联网三网融合下乡，配套“三农呼叫中心”，使信息服务站成为农民家门口的服务点。从2016年开始，宁夏扶贫办及有关部门陆续与大电商京东集团开展了电商扶贫领域的合作与交流，并于2017年8月30日，由自治区人民政府正式与京东集团签署了战略合作协议。之后，双方共同协调推进探索的“互联网＋农业”新模式发展良好。一批特色农产品上线京东商城，消费好评达到98%以上。到2018年7月，“宁夏14个县被纳入全国电商进农村综合示范县。其中，9个国家贫困县均建成农村电商公共服务中心。3年来，电商累计带动建档立卡贫困户就业创业1 627人、帮助建档立卡贫困人口销售总金额1 441万元。”[28]
（2）利用网络增强远程教育能力。
教育、经济、互联网络之间存在着一种相辅相成的关系，教育的提高有助于经济的发展，经济发达可以带动互联网络的进步；反过来，互联网络又能促进经济，提高教育水平。我国自2010年以来，财政拨款在中西部农村薄弱学校建设了20万多间多媒体教室。针对我国地区经济发展的差距以及长期存在的城乡二元结构和教育财政制度的弊端等情况，2012年，教育部启动了“三通两平台”项目，力求实现教育信息化基础设施建设与优质数字教育资源共建共享的双重突破。从2012年11月开始，中国教育部和财政部又正式启动“教学点数字教育资源全覆盖”项目，专门针对偏远贫困地区特别是农村地区六七万所教学点的约400万名学生，因地制宜地配备信息化设备和优质数字资源。这些措施为消除教育中的“数字鸿沟”、推进教育公平发挥了重要的作用。
中国西部地区教育和经济不发达，农村中小学网络教育教学目前存在着资源短缺、师资力量不足、教学质量不高等问题，除了有历史、地理因素外，信息和人才的匮乏是很重要的一个方面。而现代远程教育是解决这种困难的重要途径。网络教育最大的特点就是可以实现异地异时或异地同时的教学。对于偏远地区来说，他们只要投入较少的网络建设费用就可以按照自己的需求接受不同类型的网络教育，这对于缩小数字鸿沟、提高偏远地区的教育水平具有重要的意义。
目前仍在深入开展的农村中小学现代远程教育工程是以信息技术为手段，采取建设教学光盘播放点、卫星教学收视点、计算机教室三种模式将优质教育资源传输到农村。它的目的是促进城乡优质教育资源共享，提高农村教育质量和效益。该工程及农村党员现代远程教育项目都是经国务院批准，教育部、国家发展和改革委员会、财政部提出的重点推广项目，总投资额约为100亿元，被业界称为“百亿工程”。这项工程主要集中在中西部不发达省份，在农村小学教学点基本配备教学光盘播放系统，并建设卫星教学收视点，在农村初中建设计算机教室，以缓解西部地区农村中小学教育资源短缺和师资不足的问题，促进师资水平和教学质量提高。
（3）缩小国内数字鸿沟带来的机遇。
挑战常常同时也意味着机遇，缩小数字鸿沟的行动会带来巨大的商机。在缩小数字鸿沟的过程中，对于信息产业来说，找到好的商业模式，既可以履行自己的社会责任，又能够最大限度地赢利。
国内的一些地方和单位也开始了相关的探索。例如，广州市采取由政府和企业共同出资的思路，以农村为重点，创造上网和计算机培训环境，支持农村村民和市区低收入家庭上网、用网，增强他们掌握、分享信息化成果的能力和手段。一些东部地区也与中西部地区在信息化领域加强了一些合作，并开展了一些合作项目。如上海信息化委员会与新疆信息化办公室达成了关于促进两地信息化发展的合作协议。合作内容包括：在政府、园区、企业多层面建立工作交流和协商机制；推动两地IT企业、科研院所、行业协会、中介机构之间的合作；推动重点领域、重点项目的合作；建设乌鲁木齐高新区新能软件园；将上海软件技术服务平台、资源平台的各项功能有效延伸至新疆；创立“上海—新疆”软件技术培训品牌；等等。