河南省卢氏县金融扶贫案例
河南省卢氏县是秦巴山片区国家扶贫开发工作重点县、河南省“三山一滩”扶贫开发工作重点县和深度贫困县。为响应国家金融扶贫的积极政策，2017年初，在河南省人民政府的领导下，该县依据“政银联动、风险共担、多方参与、合作共赢”的工作思路，构建了“金融服务、信用评价、风险防控、产业支撑”四大体系，形成了金融扶贫的“卢氏模式”，该模式给卢氏县的扶贫工作无疑是打了一剂强心针，极大地推进了该县的脱贫速度，并在河南省全省得以复制，促进了全省的扶贫工作。
（一）四大扶贫体系的构建与完善
1.金融服务体系的逐步完善
卢氏县的农村金融网络不发达，服务网点少、服务人员不足，基于该现实背景，卢氏县构建了“三级联动、政银融合”的服务体系，将政府行政机关和金融机构形成合力，互相作用与助力，使得“牵头推进有机构、办理服务有人员、贷款发放有流程”。其中的“三级联动”（如表7-3所示），也是为了弥补农村金融服务短板，包括建立金融扶贫的县中心站、乡站和村站三级金融服务中心，整合各级中的中坚力量，明确各部门、各级别的职责，建立完善、有规可循、有序可依的制度和流程。三级服务网络通过层层监控、严格把关的村级初审、乡级审核把关、县级推荐担保的工作模式，最终由县级合作银行放款，完成整个信贷过程。该工作流程的建立，极大地丰富了农村金融服务体系，加强了各级部门之间的合作和沟通，让信贷工作开展得更加顺畅。而“政银融合”则是将政府的行政力量和金融机构的金融资本相结合，并融合到三级金融服务网络中。三级金融服务网络的建立，极大地加快了农户贷款的速度，让农户在家里就能够办理贷款，在4个工作日内就可以取得贷款，而营业主体可以在15个工作日取得贷款，缩短了资金到位时间，提高了资金的使用效率。省银监局作为银行监督机构也对银行提出了一些工作上的要求，包括“六不准”“八必须”，督促银行积极服务扶贫工作，加大考核力度、激励力度。
表7-3 三级金融服务网络
续表7-3
2.建设农村信用评价体系
农村地区信用体系一直处于较低的发展水平，由于抵押物的缺失，很难做出信贷决策，因此建立农村农户的信用评价体系、优化农村信贷环境势在必行。针对如何构建信用评价体系主要围绕信用信息采集、信用等级评价、信用动态管理等三个方面的工作展开。
（1）采集农户信息。采用定性标准和定量标准相结合的评价标准，采集农户信用信息，具体如表7-4所示。各乡镇政府成立实施小组，明确一名领导负责一个村，各行政村要成立具体的采集小组，小组成员包括乡包村领导、村两委成员、第一书记、驻村工作队、居民组长、党员代表（每3～5名党员推选1人）、村民代表（每5～15户推选1人）等。为了保证信息采集数据的准确性和完整性，高度重视信息采集工作，在信息采集过程中，通常乡、村采集小组要与县级相关人员一起对贷款申请者进行调查。按照农户信用档案的采集标准，结合户口册、建档立卡贫困户脱贫攻坚台账等有关资料，以行政村为单位，采取自愿申报方式，由各乡镇组织和各村积极参与、配合经办金融机构开展农户信息采集和报送工作。县直相关单位要按照河南省中心企业信息系统和河南省农户信息系统的要求，及时完成信息采集和录入工作。
表7-4 定性和定量指标内容
（2）做好信用等级评价。卢氏县抽调了3000人历时3个月时间对8.7万的农户进行了信用评价，利用上述定性与定量指标，最终将农户的信用等级划分为A级、AA级、AAA级和AAA+级等四个级别，按照不同的信用评级结果可以获得不同的贴息贷款，如A级评级结果将给予5万元、AA级评级结果将给予10万元，AAA级的评级结果将给予15万元，AAA+将给予20万元。在评价过程中严格采用了加分、扣分以及治安、失信、欠款等一票否决制，并对评为文明户、标兵户的农户额外追加5万元的贷款额度。
（3）做好信用动态监管。为了能够对农户信息进行系统管理，信息管理必须统一，避免不同系统之间出现信息不匹配的问题，因此信息录入统一的系统后，政府和金融机构均能使用该信息。银行在进行放贷之前，只需联网系统就可以掌握农户的信用信息，从而做出是否贷款、贷多少款的决定。对于录入信息系统的信息进行实时的维护更新，对其进行动态的监管，其中部门提供的专项信息、信用评价等级信息等每年按照季度进行更新。对于农户家庭出现重大变故的信息在两日之内进行更新，对于一般农户信息实行一季度一更新，从而做到及时更新、定时更新达到信息的准确无误。
3.建设风险防控体系
风险防控体系作为金融扶贫工作的核心，关系到金融机构放贷的信心。为了增强金融机构发放贷款的信心，卢氏县建立了四种风险防控机制即风险补偿、风险分担、资金监管和激励约束熔断等，在信贷资金整个处理过程包括贷前、贷中和贷后加强风险提示、过程管理以及追责，从而形成一个组织严密的安全网，让金融机构从之前的不敢贷款向快速放贷转变。具体做法如下所述。
（1）建立服务体系监控机制。该机制的建立主要是为了确保信贷资金能够按照既定的用途运用到相应的产业发展项目上。因此，各级金融服务机构按照其职责分工，完成信贷资金的初审、再审以及贷款后续追踪管理的任务。
（2）建立项目资金监管机制。该机制的建立主要是为了监管资金的使用效果，让资金能够真正地物尽其用。因此，对于带贫企业和新型经营主体在申请扶贫贷款时，如果超过50万元，则需要提出产业项目实施方案，进行可行性分析，保证该项目能够真正地用在脱贫工作上。
（3）建立保险跟进防范机制。该机制的建立主要是为了能够在资金的使用上通过风险转移加强风险管理。为此，卢氏县与多家保险公司进行合作，开展各种保险业务，包括与中原农险合作的特色农业互助保险，与中国人寿、中保财险等保险公司设计的结合建档立卡贫困户而开展的扶贫贷款保险、农产品自然灾害保险等险种，还有涉及人身意外、公共责任等多险种，在保障贫困户生产的基础上，还保障了人身安全，实现了保险的全覆盖。
（4）建立风险共担缓释机制。该机制建立的目的是将风险共担作为风险防控的主要手段。为了实现风险共担机制，卢氏县建立了“四位一体”的风险承担体制，由政府主导出资设立风险补偿金，人民银行进行推动，各类金融机构包括银行、农信担保、担保集团再担保，四个主体分别以不同的比例分担，这样避免风险全部由某一主体承担，既分担了风险，又提高了各类金融主体参与金融扶贫工作的积极性，同时农村的金融市场资源配置更加优化。
（5）建立激励约束熔断机制。该机制的目的主要是提升农村地区的信用水平，以信用水平的提高，降低风险发生的概率。具体通过“信用乡镇”“信用村”“信用户”的设置来给予不同的扶贫资金支持，信用程度越高，则给予更多的扶贫资金、政策扶持，引导资金流向更加安全的环境。相反，如果信用度过于低，当达到一定水平如贷款不良率达到5%时，则停止发放贷款，用此熔断机制来约束信用不达标的农户。激励与约束并行，大大降低了信贷风险。
4.建设产业支撑体系
产业支撑才是脱贫的康庄大道，卢氏县以此为工作重心，结合当地的实际情况选择能够落地的项目，让扶贫资金有处可去。在国家精准扶贫的高要求下，以具体项目为主力，形成了“龙头企业带动、合作社组织、农户参与、基地承载”的利益联结机制，探索龙头企业+合作社+农户+基地模式。该模式将贫困户融入产业链，不再单打独斗，形成了带动脱贫，使得产业项目从“小散弱”向“专精深”转变。以香菇产业为例，2017年，作为该县的主要带贫企业，信念集团建设了涧北食用菌菌棒加工基地、杜关镇民湾村出菇基地等产业园，向农户特别是贫困户提供大棚，农户可以通过小额扶贫贷款或自筹资金，订购菌棒种植香菇（非贫困户5元/棒、贫困户4.8元/棒），由公司提供技术指导，实行保底价回收。无力承包大棚的贫困户，也可以申请就业岗位。信念集团前期的资金，是通过“政银企”贷款互助模式筹集的，即“政府+银行+企业”，政府出资30%设立风险补偿基金，企业出资70%设立互助担保基金，建立企业互助担保风险补偿金基金池，由银行按不超过10倍的比例放大投放贷款，解决企业大额融资需求。这种方式撬动了企业在该县的发展力量。在2017年7月，像信念集团这样的龙头企业，卢氏已经培育了44家，此外还发展合作社1439家，建成培训就业基地19个、产业扶贫基地176个、扶贫增收大棚1213座。
金融体系的建立和完善，为卢氏县金融扶贫工作的顺利开展奠定了基础。这四大体系之间是相辅相成的，完善的金融服务体系是所有工作进行的基础，农村信用体系则是金融扶贫的基础，风险防控体系的建立则是关键，最终是为了实现产业发展、经济发展，带动农村脱贫，因此，产业体系支撑起脱贫工作，唯有四个体系完整布局，协同合作才能解决“三农”问题。
（二）金融扶贫工作机制
1.建立金融扶贫责任机制
县成立由县委、县政府主要领导牵头，4名县委常委出任副组长，有关职能部门为成员的卢氏县金融扶贫工作领导小组。制定了《金融扶贫试验区建设总体方案》，与此相配套的，又出台了产业扶贫公众意见，金融服务体系建设方案、信用等级评定办法、信息管理办法、农户授信办法、贷款办理办法、风险补偿办法等文件，以促进该方案尽快落实。在金融服务体系建设方面，完成了县、乡、村三位一体全方位的三级服务架构。在贷款流程审核方面，首先由村级进行审核，然后乡级再审，审核完成后由县级服务中心进行推荐，再由银行放款，这样完善的审核流程使得贷款的整个办理过程监管严格，大大降低了信贷风险。
2.建立学习培训长效机制
重点对县直各单位班子成员和行业扶贫单位相关从业人员，乡镇领导班子和金融服务站及各行政村金融服务部人员、驻村第一书记，县产业集聚区涉农企业、县农业龙头企业、电商园入驻企业负责人，新型经营主体代表，银行、保险单位负责人及经办人员，开展全方位、多层次的金融政策培训。主要就“卢氏模式”中的“四大体系”、贷款流程和合作社运行与管理，通过PPT授课方式，详细进行了解读宣传，确保金融扶贫政策落地落实，提高了县乡村三级建设金融扶贫试验区的能力。
3.建立风险共担缓释机制
该机制下，信贷风险由卢氏县政府和金融机构共同分担，依据《金融助推卢氏县脱贫攻坚试验区合作协议》，对建档立卡贫困户的贷后风险，由政府设立的风险补偿金负担20%，合作银行负担10%，省农信担保负担50%，省再担保集团负担20%，各主体按不同比例分担，大大降低了各主体独自承担风险的程度；对贷后风险，则由政府设立的风险补偿金负担20%，合作银行负担20%，省农信担保负担40%，省再担保集团负担20%，这样针对不同的群体，按照各自承担风险的能力，分别担负不同的风险，四个主体协同合作，共担风险，形成了“四位一体”的风险共担机制。在化解金融风险方面，采用“政+银+企”或“政+银+担+保+投”等多种合作模式。在监管资金的机制方面，建立了跟踪资金流向、贷款发放后资金违约情况的追踪程序，一旦有贷款资金的违规使用，立即对当事人提出预警，对于不按规定改正资金运用的，即刻冻结银行账户资金，并将该违规人员列入名单，从而实现了金融扶贫的多元化、多层次的网络化监管。
4.建立产业利益联结机制
卢氏县专题起草了《卢氏县产业扶贫工作指导意见（2019—2020）》，明确了2019—2020年产业扶贫工作的指导思想、目标任务、工作原则、工作重点等内容，同时将建立县级产业扶贫项目库。针对如何促进各产业融合发展的问题，卢氏县确定了“三产融合”的发展思路，即在绿色农业方面，重点发展果、牧、烟、菌、药、菜等六大农业；在工业发展方面，重点发展农副产品深加工、中药材深加工等特色产业；在服务业方面，重点发展生态旅游业、电子商务业等现代服务业。为了发挥带头作用，保证每个产业培植两个以上的龙头企业，重点培养农业经营主体。同时，推进产业扶贫基地的建设，共建成350个，几乎每个村都有扶贫车间，每户都有增收项目，这样产业基地→扶贫车间→增收项目，层层深入，让贫困户每年人均增收了5000元以上。为了进一步将“龙头企业+合作社+基地+农户”这样“四位一体”的利益联结机制进一步巩固，卢氏县引进培育了8家投资在亿元以上的龙头企业，成立1041家农民专业合作社，引导他们与农户建立紧密利益联结机制，探索出金融扶贫的368模式（如表7-5所示）。(https://www.daowen.com)
表7-5 金融扶贫的368模式
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5.建立协调沟通联动机制
加强政府、金融部门、省农村信用社、省担保集团等部门的沟通协调，签订合作协议，明确风险补偿金相关事项。与扶贫、产业部门对接，掌握建档立卡贫困户名单、扶贫产业项目信息，共同上门走访贫困户，确保贫困户信息真实准确。与财政部门联系，明确贷款贴息、风险补偿金赔付标准及流程，确保贷款利息应贴尽贴，风险补偿金及时到位。加强与国家开发银行、农业发展银行合作，充分发挥相关部门的大数据资源优势。加强与保险部门合作，积极开展“政融保”和“政银保”业务。加强与证券、基金等金融机构合作。加强区域合作，发挥协同作用，关注边缘贫困人口和返贫人口的金融需求，加大政策支持力度，巩固扶贫成果。
6.建立激励约束考核机制
建立各行业扶贫部门、金融机构（银行、保险）扶贫考核激励制度，开展全县精准扶贫工作考核评比，重点对各金融机构贷款投放情况，实行一星期一通报。同时，在市场准入、机构设立和差异化监管等方面给予金融机构政策倾斜。建立激励约束熔断机制，通过设置不同的信用名称来给予不同的资金资助、贷款优惠、政策扶持等各种优惠来激励乡、村、贫困户，并设置约束机制来对贷款不良率低于一定水平的乡、村、贫困户予以限制，如收回贷款或停止贷款发放。
（三）贫困户和企业贷款办理流程
1.信用评价流程
坚持“政府主导、人行推动、多方参与、信息共享”的原则。
信用户授信评定流程：根据“农户申请→小组评议→村级评定→银行授信→动态管理”的整个流程进行评定。第一步，农户自己申请，根据信用评级条件，填写好信用评定申请书，然后向村民小组提出申请。第二步，进行小组评议，由村民小组选择群众代表对提出申请的农户进行信用评定，经过筛选，将筛选结果报给村委会和村党委会。第三步，进行村级评定，由乡包村领导、村支部书记及两委成员、第一书记、驻村工作队、村民组长、党员代表、村民代表等人员召开会议，通过会议对小组评议选出的名单进行再确认，并通过公开信息，最终确定全村的信用户名单。本着公开公正的原则，以村为单位进行公示，公示期不少于7天。第四步，银行授信，由县人行牵头，各主办银行负责实施，乡镇扶贫办和财政所配合，以村为单位，对信用户作出综合评价，形成评估报告，进行授信评级。第五步，动态管理，农户基本信息新增或变更，本人向村部申请，经村部审核确认后，由乡站进行变更，原则上每年更新一次。农户其他信息的维护，由相关（对口）部门每季度进行一次。
2.申请贷款流程
（1）农户（“四位一体”模式）。
贷款流程：信用农户申请→村部初审→乡站审核→县中心推荐→省农信核保→合作银行放款。
风险分担：县政府20%、合作银行10%、省农信50%、省担保集团20%。
（2）龙头企业或合作社。
①“四位一体”模式。
贷款流程：企业向县中心或乡站申请→县中心审核→省农信核保推荐→县扶贫办签订带贫协议→合作银行放款。
风险分担：县政府20%、合作银行20%、省农信40%、省担保集团20%。
②“三位一体”政银保模式。
贷款流程：政府推荐→三方协调工作小组筛选审核→合作银行、保险公司独立审查→保险公司出具保单→银行放贷。
风险分担：由政府、银行、保险公司按照20%、30%、50%的比例分担。
③“政+银企”互助模式。
操作办法：由“风险补偿金”（政府出资30%）和“互助担保基金”（企业出资70%）共同构成企业互助贷款风险补偿担保基金池，然后由银行按6～10倍比例放大投放贷款，解决龙头企业、合作社大额资金需求。
贷款流程：企业申请（向合作银行或县协调小组）→贷前审核→提交备案（贷款银行向金融办提交相关资料备案）→贷款发放。
④“政融保”模式。
贷款流程：企业申请（向县金融办）→政府推荐→保险公司审核、备案、放款。
3.贷款贴息流程
（1）建档立卡贫困户。
对5万元以内、不超过3年的贷款，贷款利率参照贷款基准利率执行，由县政府统筹扶贫资金给予全额贴息。采取“先付后贴、按季付息、按季贴息”方式进行贴息。
（2）带贫企业或合作社。
对符合条件的带贫农业经营主体的贷款，贷款利率原则上按照贷款基准利率上浮不超过10%，按照年贴息率3%进行贴息，最长不超过3年。采取“先付后贴、按月付息、按年贴息”方式进行贴息。