转型中的外交政策

“冷战”结束以后，随着苏联的瓦解，整个国际格局发生了巨大的变化。与“冷战”时期有所不同，综合国力较量中经济实力的权重日益加强。而这一点恰恰是印度的弱项，其结果便是印度的战略地位显得相当黯淡，国际形象显得十分苍白。印度对自己的国家定位一度感到茫然。但是印度很快重新清醒地意识到，只要它的外交战略能够适应“冷战”后的战略形势，及时调整自身的外交政策，就可以在新的形势下取得较大的主动性。而事实上，印度的外交政策确实发生了一些实质性的变化。尽管印度领导人几乎没有什么重要的演讲来专门阐述印度外交政策的转型或脱离旧的传统，但这种变化是有目共睹的。尽管这种转变“仍是一项尚未完成的工程”[15]，但是只要仔细分析一下近年来印度外交丰富而实质性的变化，就可以得出上述结论。

其一，印度外交政策的最大变化是从抵触西方到接近美国。在“冷战”时期，尽管印度奉行的是不结盟政策，但是其基调还是倾向于以苏联为代表的社会主义阵营，与美国的关系呈现出“起伏不定”和“相互疏远”的状态[16]。特别是1971年，印度与苏联签署涵盖军事安全领域的《印苏和平友好条约》以后，印美关系明显疏远。1979年苏联入侵阿富汗以后，美国将印度的宿敌巴基斯坦视为对付苏联的“前线国家”，向其提供大量军事经济援助，而印度则进一步偏向苏联，印美关系更加紧张。其后，南亚地缘战略的基本格局是以巴基斯坦和美国为一方、以印度和苏联为一方的“双打对抗”。[17]在这种情况下，印度的外交政策带有明显抵触西方甚至是反西方的色彩。印度著名的战略家拉贾·莫汉认为：“作为世界上最大的民主国家，印度是欧美之外最推崇西方政治价值观的国家。但是印度在独立后的经济和外交政策都是与西方对抗的，直到20世纪80年代后期，印度投票反对美国和西方的次数比苏联都多。在印度的政治家中，反对西方经济模式及其外交政策目标已经成了一个老习惯。……印度在反殖斗争中深入人心的反帝思想已经蜕变成不假思索的反西方主义了。”[18]“一种强烈的反西方偏见渗入到印度外交政策之中，它受到左翼和右翼的共同支持，并被安全机构所强化。”[19]很多人都认为，“向美国说‘是’对印度来说是困难的。”[20]而到了20世纪90年代，印度不得不重新认识美国对它的极其重要的意义，开始重新确定自己同唯一的超级大国的关系。

21世纪以后，美国不断加大拉拢印度的力度，印度也以世界上人口最多的民主国家、充满潜力的大市场、信息产业的人才银行相号召，为两国关系升温造势。印美关系开始密切起来。美国已经成为印度的首要战略目标。2000年，印度邀请克林顿对其进行正式访问。这是美国总统在时隔22年之久对印度的首次访问，足以说明两国关系开始发生质的变化。当时，两国签署了指导21世纪印美关系的框架性文件，双方一致同意建立“持久的、政治上有建设性、经济上富有成果的”新型伙伴关系。2003年，印美开始推动“战略伙伴关系后续行动”，印度促使美方解除在民用核技术、空间技术、高新技术和导弹防御技术方面的出口管制，对美国的态度明显软化。2004年10月，双方又讨论了“战略伙伴关系后续行动”第二阶段的内容，明确双方在生物技术、纳米技术、高级信息技术和国防技术方面开展合作的意愿。2005年7月，印度总理曼莫汉·辛格对美国进行正式访问。由于印度承诺将军用和民用核设施进行分离，美国承认印度是“一个拥有先进核技术的负责任的国家”[21]，两国关系达到了前所未有的新高度。2006年3月，美国总统布什访问印度，在与印度总理曼莫汉·辛格进行了会谈之后宣布，美印已经达成一份“历史性的协议”，即《民用核能合作协议》，标志着双方关系明显拉近。众所周知，印度是一个没有加入《不扩散核武器条约》的国家。1998年5月，印度曾连续进行了五次核试验，引起国际社会的强烈谴责和制裁。根据现有的国际规则，没有加入《不扩散核武器条约》的国家无权得到其他国家的核合作，无法得到其他国家的核技术和核燃料。因此，它一直处于一种难以忍受的“核孤立”的状态。这种状态至少给印度带来两个方面的影响：一是它不能作为一个公认的核国家在国际上行事，因为它的核武器不能像其他大国那样成为大国身份的标志；二是它无法扩大核电生产，满足国内日益紧缺的能源需求。与美国签署关于核合作的协议以后，印度的核地位在一定意义上得到了美国的承认，这使印度朝着长期以来一直苦苦追求的核大国地位前进了一大步。对印度而言，美国开始打破其“核孤立”的处境，是政治上所得的高分。根据印美两国达成的核合作协议，印度将分离其军用和民用核设施，然后将其中民用部分置于国际原子能机构的监督之下。就目前情况来看，印度将把其所有核设施的65%置于可核查的范围之内，但是直接涉及国家核心机密的快中子反应堆则不在国际核查范围之内。

早在布什总统访印之前，美国助理国务卿伯恩斯与印度外秘萨仁山曾进行了十分详细而艰苦的谈判。通过谈判，有关协议的内容已经基本敲定，只待布什总统在新德里的“临门一脚”正式并公开地签署。《印美核协议》签署以后，印度能够合法地从美国乃至“核供应国集团”的其他国家得到核燃料供应，其核国家的地位得到了相对明确的承认，对更好地解决能源需求问题也具有重要意义。而近些年美国对印度“入常问题”采取了更为现实的态度，使得印度朝野对美好感明显增加。甚至有媒体以头版位置称，“奥巴马，你是十亿人的偶像”，可见印度民众对美国态度的巨大变化。当然，印度的外交政策向来具有高度的独立性，不会完全按照美国的步调跳舞。据说，印度在联合国和其他国际场合对美国议案的反对或不赞成的表态甚至超过其他一些大国。据法新社2003年2月2日报道，在美国酝酿攻打伊拉克期间，时任印度国防部长的费尔南德斯在接受记者采访时就说过，“我们认为应当避免在海湾爆发一场战争，所以印度不会参与针对伊拉克的任何军事行动。”印度媒体还透露，“布什总统曾一再请求印度帮助攻打伊拉克，但均为瓦杰帕伊总理所拒绝。”[22]时任外长辛哈在接受电视台采访时明确表示，“美英发动伊拉克战争是错误的”。费尔南德斯更直截了当地批评说：“由于美军在伊拉克并没有找到大规模杀伤性武器，所以有关美国对伊拉克拥有这种武器的指责已被证明是错误的。”[23]但是随着印美关系的拉近，2012年它在叙利亚问题上的态度却发生不小的变化，采取了姑息和绥靖主义的态度。2014年5月莫迪总理执政以后，印度对美国的态度较前更进一步。印美之间的政治经济关系继续改善，特别是军事关系明显加强。值得注意的是，美国与日本和印度在印度洋多次举行海上联合演习。据此，人们可以了解印度对美态度变化导致的政策偏移。(https://www.daowen.com)

其二，印度外交政策的鲜明变化是从突出政治到强调经济。“冷战”时期，印度外交政策的制定往往偏重于政治，经济外交所占的比重少之又少。但是，“冷战”的结局和“冷战”后综合国力竞争的严峻事实，使印度开始认识到经济因素在整体外交中的极端重要性。从20世纪90年代开始，“亚洲四小虎”的腾飞和中国的快速崛起，也极大地刺激了印度外交政策制定者。争取和维护印度的核心国家利益，为经济复兴创造良好的外部环境，成为其外交工作的重点。正如印度外秘萨仁山所说，“冷战”后印度外交政策的目标是“确保印度拥有一个和平与支持性的国际环境，一个能够对发展目标做出贡献的环境。”而印度前驻华大使纳林·苏里宁的解释是，“印度外交政策的宗旨是与世界各国建立广泛的、富有成果的、有意义的、互惠互利的关系。”[24]而印度的战略家更清楚地表达了这样的思想，即“印度对大国地位的诉求必须要有经济上的快速发展加以支撑”。[25]

基于上述认识，印度外交部为了更好地统管经济外交事务专门设立了经济司。经济外交已经成为驻外使馆的重要任务，而在争取外资、拓展市场、促进外贸、获取海外资源、吸引印侨技术等方面的业绩已经成为考核外交官的重要指标之一。2000年4月，印度外交部还专门成立了海外印度人高级委员会，负责印裔印侨联络、招商和引进技术的工作。此后，在每年举行的印裔印侨大会上，印度历任总理都要出面发表致辞，并接见他们的杰出代表，希望他们为印度的经济增长作出重要贡献。在竭力服务经济发展方面，为保证印度经济健康快速增长的能源外交尤为突出。另外，地区主义和全球化趋势的日益增强“促使印度认真地把地区经济一体化作为一项政策”[26]，特别是把合作构建泛亚地区主义作为“外交政策关注的一个主要领域”[27]。在这方面，最为突出的例子是它极大地加强了与东南亚国家联盟的关系，改变了它对南亚区域合作联盟的消极态度，积极探讨与中国、日本、韩国等亚洲国家的自由贸易安排。在多边层次上，印度也与巴西、中国、南非等国家一道，进行不懈的外交努力，争取获得较多的经济利益。

其三，印度外交政策还有一个变化是从理想主义到实用主义。“冷战”时期，印度一直标榜奉行不结盟政策，尽力表明自身的道义立场。尽管印度在一些场合还在为发展中国家的利益进行活动，但是已经很少看到它为发展中国家到处奔走呼号的身影了。正如有的学者所说的那样，“直到20世纪80年代，对于大多数印度人来说，追求第三世界的集体利益和挺身而出反对西方世界是印度义不容辞的责任，否则就是对印度传统外交政策的背叛。”[28]但是现在，印度极少再提及不结盟运动、77国集团、南方国家的概念。它已经清醒地看到，上述概念所涉及的大多数国家开始采取务实的政治经济理念，寻求与国际市场融为一体，其中不少已经取得了长足的经济进步，而自身的贫困面貌没有多少改观。印度政府十分明确地认识到，只有自身强盛起来，它才能在世界舞台上获得尊重，否则，它就永远是一个“第三世界国家工会式的抗议活动的领导人”[29]。印度现在的外交方针是与包括美国在内的所有国家建立良好关系，只要能够对印度的实际利益有好处，而不再强烈坚持某些理想的愿望。当然这不是说，印度外交失去了基本原则，完全放弃了对不公正、不公平的国际政治经济秩序的批评，丧失了对新型国际政治经济新秩序的追求，而只是说它在处理复杂的国际关系时首先考虑自己的利益，而不再是“见义勇为”的“愤世嫉俗者”。[30]