“东向政策”的发端

早在印度独立之前，印度总理尼赫鲁就曾设想过在东南亚发挥作用。他说，“在将来，太平洋将要代替大西洋而成为世界的神经中枢。印度虽然并非一个直接的太平洋国家，却不可避免地将要在那里发挥重要的影响。在印度洋地区，在东南亚一直到中亚西亚，印度也将要成为经济和政治活动的中心。”[51]但是在“冷战”的条件下，印度外交工作的重点主要是向苏联倾斜，印度和东盟在相当长的时间里呈现互相漠视的状态。“在大多数印度人的眼中，东南亚是一个贫困落后和愚昧的地区，所以在‘冷战’时期乃至‘冷战’结束后的相当一段时期，印度仍与东盟保持相当的距离。”[52]

20世纪90年代初，由于经济体制痼疾的长期积累，印度已处于举步维艰的困境。经济增长陷入低迷的状态，外汇储备数量剧减到只够支付两个星期的外贸进口，政府甚至不得不将国家的黄金储备拿到英国进行抵押，以换取宝贵的外汇应付不时之需。[53]从外部情况来看，苏联的解体使印度失去了强有力的“国际支撑”，难以再获得宝贵的经济援助、稳定的市场和廉价的军事装备，“使印度的对外政策失去了主要的靠山”。[54]在这种艰难的背景下，1991年9月，拉奥政府通过了《外交政策决议》，初步提出了大力发展同东南亚国家关系的思路。1992年，印度正式提出“向东看”的主张，确立了外交工作的主要方向。1997年，古杰拉尔出任印度总理后，进一步强化“东向意识”。他指出，“印度的未来取决于它同中国、韩国、日本及亚洲其他国家的关系，并相信‘东向政策’将开启印度外交的新时代”。[55]

在印度实施“东向政策”之初，尽管不排斥与中国、日本和韩国发展关系，但其主要目标基本锁定为东南亚国家。印度当时的考虑是，东南亚国家拥有丰富的自然资源、较多的知识产权、较强的基础设施和可投资的资本。在贸易、工业和市场，特别是在同全球和地区市场的联系方面具有比较优势。而且，当时东南亚多数国家的经济处于一片欣欣向荣的局面，经济增长相当迅速，吸引了很多国家的瞩目。印度“不仅看到了东南亚是个大市场，而且是跨国资本的重要来源，更是把东盟视为进入全球化市场的跳板”。[56]正如时任印度财政部长曼莫汉·辛格说：“印度的未来有赖于亚太地区的繁荣。”[57]可以说，当时印度的主要目的是加强同亚洲新兴国家的关系，吸引外资，扩大市场份额，通过分享东南亚的经济繁荣，挽救处于危机边缘的印度经济。也就是说，当时“‘东向政策’的出发点和核心是经济改革和合作”。正如印度外长在哈佛大学发表演讲时说：“正是贸易、投资和生产推动了我们已实施了10年之久的‘东向政策’。”[58]

当然，印度同时也注意到，“东南亚地处太平洋和印度洋之间，又处于亚洲大陆和大洋洲之间的连接带上，不仅是沟通亚洲、非洲、欧洲以及大洋洲之间海上航行的必经之路，也是南北美洲与东南亚国家之间物资交流、航运通达极为繁忙的地区。”[59]该地区有许多重要的国际海峡，如马六甲海峡、巽他海峡和望加锡海峡，控制着从太平洋到印度洋的海上通道，具有十分重要的战略意义。“印度的外交和经济政策必须超越南亚狭小的范围而进入更大的亚太地区，因为这才是印度的未来所在。”[60](https://www.daowen.com)

而就东盟国家来说，它则希望利用自己的地缘优势，既改善自己的战略处境，又获取经济实惠，争取得到左右逢源、多方受益的效果。东盟认为，“每个国家都有自身的利益需要照顾，我们也得为自己的生存和核心利益做我们应该做的事情。……只要这个世界能够维持势力均衡，我们就有足够的空间维护自己，并沉着面对任何起伏。”[61]由于历史和现实的原因，一些东南亚国家担心，“不断高涨的民族主义可能会刺激中国领导人试图支配周边的邻国，极端民族主义可能会促使中国决心成为亚太的军事强国”。[62]在东盟各国看来，“单纯依靠东盟自身的力量是无法保障本地区的安全的”。因此最佳的选择是，“利用各主要大国追求权力的欲望，使它们在该地区的权力达到一种平衡的状态。”[63]

在坚持采取平衡策略方面，一些东盟国家认为，鉴于东南亚各国均是小国，要想完全排除大国在本地区的存在既是不现实的也是有害的，最为现实的办法就是在各大国间寻求势力的平衡，防止某个大国在该地区过分强大。新加坡前任驻美大使许通美曾对这种策略做过如下描述，即“不排除大国对区域内事务的干预，而要平衡它们的影响力并使之有助于维护东南亚的稳定与繁荣。”[64]新加坡学者法扎尔·亚赫亚认为：“印度在东南亚地区的存在与利益为该地区提供了一支平衡的力量，有利于抵消中国在这个地区的影响力”“东盟把印度看作是一块潜在的平衡砝码，或者是拓宽了东盟的战略选择，所以非常乐意印度在该地区扮演一个角色。”而新加坡前总理吴作栋则把东盟比作一架大型飞机，认为中国和日本是这架飞机的一翼，印度则是另一翼，只有两翼齐飞才能保证顺利飞行与安全着陆。例如，《共同通讯社》的记者就写道：“东盟认识到印度在战略上非常重要，因此也将迅速接近印度，从牵制中国的目的出发，开展平衡外交。”

从经济交往的角度而言，东盟国家欢迎印度的“东向政策”。某些东南亚国家担心，中国的快速扩张会使这一地区过分依赖中国，而摆脱这种依赖的办法是增强与印度的经济联系。曾任新加坡贸易与工业部长杨荣文在2004年2月访印时说：“我们东南亚国家不希望只依赖中国经济，我们决定与所有愿意与我们建立密切关系的国家加强往来。”[65]新加坡战略研究所所长阿米塔夫·阿查里雅说：“一些东盟成员国认为，中国的经济增长为这一地区提供了巨大的机遇，但是对其他成员国来说，印度同样具有良好的经济增长纪录，也同样增强了投资和贸易潜力。”在同中国建立自由贸易区问题上，“东盟成员国并不完全赞成这一协议，因为随着中国经济的增长，这一协议会轻而易举地使它们处于不利的地位。新加坡和马来西亚愉快地接受中国经济的增长并视其为机遇，而其他国家——如印度尼西亚和菲律宾则不那么热心。……中国移民也是如此——他们凭借自己商业上的敏锐控制了东南亚国家的经济。”

正是在这种背景下，东盟于1992年接纳印度为部分对话伙伴国，1995年接纳其为正式对话伙伴国，并确定在贸易、投资、科技和旅游四领域展开合作。1996年7月，印度正式加入东盟地区论坛。2001年，印度成为继中、日、韩之后单独与东盟举行峰会的国家。2002年11月，在金边举行“10+3”领导人峰会期间，印度与东盟举行首次峰会。为了强化与东南亚国家的关系，印度还于1997年与泰国共同提出成立“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”（含孟加拉国、印度、缅甸、斯里兰卡等国），并于2000年与柬埔寨、缅甸、泰国、老挝和越南组成“恒河—湄公河合作组织”。