环境外交主导权
第一，在环境外交与环境治理主导权问题上，美国作为世界政治舞台的唯一超级大国，在国际环境外交领域始终扮演着重要的角色，保持在国际环境安全体系中的主导地位，同时又奉行独来独往的单边主义。作为唯一的超级大国，美国的历史地位和实力决定了它要积极充当全球环境政治“领袖”。罗伯特·福尔克纳在《美国霸权与全球环境》中提出，纵观国际环境政治的历史，美国一直都积极致力于打造新的国际环境机制，通过一些具体的环境外交举措，既改善了国际形象，在国际贸易和国际经济领域也获利颇丰。[2]在20世纪90年代初美国政府就表示，“根据联合国号召，美国要解决环境污染等复杂的全球性问题”。美国政府认为美国未来的安全、繁荣和环境状况同整个世界有着不可分割的联系，在解决有关安全、发展和环境的国际问题方面，美国必须带头，否则其他国家将会踌躇不前，因此美国有责任制定和贯彻促进可持续发展的全球政策。美国前国务卿克里斯托弗也深刻指出，美国必须引领全球环境保护的潮流。为此，美国采取积极扮演国际领袖的角色，如制定和通过环境方面的国际法律法规、向多边环境基金提供资金援助、支持环境科学研究，并和发展中国家展开保护环境与人类健康方面的国际合作。
但是，美国环境外交的领袖角色也并不总是表现得那么积极，在某些关键议题上也可能常常口惠而实不至，比如对温室气体减排的极端勉强、对发展中国家援助的极端吝啬以及对资金和技术共享的屡次推托，这说明“美国参与全球可持续发展所取得的成就是相当有限的，这反映了美国国内缺乏承担全球环境工作的政治意愿。美国因为其强大的经济优势在许多谈判领域扮演了统治角色，但是在环境领域，美国并不扮演重要的国际领头羊的角色”。不过，这一切绝不表明美国愿意失去环境事务这一具有重要战略意义的领域的主导权。面对仅占全球排放量15%的欧盟成为气候变化集体行动的实际主导者，美国积极寻求其他途径力图抗衡，联合国机制之外的大国协商便成为其最好的方式。美国不但成立了包括日本、加拿大、澳大利亚等国的“伞形集团”，还于2005年倡导成立了亚太六国“清洁发展与气候变化合作伙伴关系”（AP6）。2007年9月，美国国务卿赖斯在一个美国单独主办的气候变化峰会上称各个国家应该可以“用它们自己认为最好的方式实施减排计划”，显然美国有意图开辟不同于联合国框架的气候变化新机制。除此之外，美国还发起了“氢能经济国际伙伴计划”“碳收集领导人论坛”“甲烷市场化伙伴计划”“第四代核能国际论坛”“再生能源与能源效益伙伴计划”等气候变化经济和政治机制。美国2009年在二十国集团匹兹堡峰会上提出通过取消矿物燃料补贴、提升能源市场透明度来降低价格波动、鼓励可再生能源技术并提高能效。中、美、日、韩、印等国也建立了“亚太清洁发展和气候新伙伴计划”，美国能源部还与中国发改委建立对话平台，这些都为国际能源效率合作提供了切实可行的机制。[3]“亚太清洁发展与气候新伙伴计划”提供了一个不同于《京都议定书》的框架。该计划的宗旨是建立一个自愿、无法律约束力的国际合作框架，通过合作促进伙伴国发展和转让效益高、更清洁、更有效的技术。[4]2013年《中美气候变化联合声明》阐释了中美在气候合作机制以及低碳经济合作等方面的共同立场，气候变化成为大国外交的重点。[5]奥巴马政府希望借与中国这样的发展中大国的积极环境领域双边外交，改善自身在全球环境治理中的地位形象。美国于2019年提出“湄公河保障措施”（USAID Mekong Safeguards），旨在通过水环境外交来提升美国在东南亚软实力，其将环境议题与能源、粮食等议题相关联，也体现出美国当前创设环境合作平台来实现外交、经济和环境议题联动的趋势。
第二，在全球环境、资源问题日益突出、各国在环保利益上更具有可协调性的今天，欧盟是一个颇为特别的角色。欧盟的环境政策分内外两个层面：内部环境政策的目的是保护本土环境，外部环境政策即国际环境战略，主要目的在于应对世界范围内的环境挑战。欧盟将环境大致分为四个领域（土地、水、空气和自然）来管理。欧盟国际环境战略主要分为三个部分，即以欧盟为核心，保护周边敏感国家和地区的环境；对发展中国家的环境保护进行援助；与发达国家协调合作，推动国际环境事务，执行国际环境协议。
当前，欧盟可以说是气候变化领域集体行动的实际主导者。欧盟气候外交建立在规范性外交之上，任何一个外交行为体都是建立在各种规范基础之上的，并且通过利益的诉求体现在对外关系中。规范意图作为一种推动力，很难通过规范性外交本身达到使其他行为体国内政策国际化的目的，还需通过与具体的战略与策略选择以及行为体的实践相结合。欧盟规范性外交既源自欧盟自身认同，又回馈并强化欧盟身份。欧盟规范性外交不仅引导欧盟内部成员国的对外交往，还推动国际社会的规范演进并影响国际社会其他行为体。对于欧盟而言，欧盟规范性外交利用其规范，试图确定国际社会中的常态与标准。通过规范的扩散，或者利用其政体与政策为第三国确立榜样，不仅使其成员国拒绝第三国的不当之需，并能使成员国在对外交往过程中，有更多的共通性与认同感。但是规范性外交也存在矛盾之处：一方面规范性外交的规范界定需要考虑到第三国的特殊情况，特别是在国际社会发展不均衡背景下，各国有不同的阶段与发展诉求，而非用“一刀切”的方式；另一方面规范性外交通过塑造国际社会的常态与标准，使国际社会行为体具有共通性与认同感，更有利于国际社会行为体的合作与共赢。规范性外交落实到政策实践中，也存在两难之处：一方面规范行为体通过扩散其规范原则与价值规范，提升在内部与外部的合法性与地位；另一方面，当规范性外交行为体采用适当性逻辑，而其他国际行为体采取后果性逻辑时，这就不能为规范性外交提供足够空间，规范性外交的效用维度就会被质疑。[6]
第三，随着日本在世界经济中地位和份额的逐渐上升，日本开始谋求世界政治大国地位。很多日本人认为世界环境领域是日本承担国际义务和责任、改善自身形象、确立世界大国的必要途径和可能性最大的领域。基于这样的理由，日本便开始以先进的技术、雄厚的资金和成熟的经验为后盾开展环境外交。日本把环境保护拓展为大国外交的重要组成部分，其出发点和落脚点都是为了提升自己的国际地位，为自己的政治大国道路铺路。房乐宪与张越对美国、日本与欧洲的环境外交政策进行系统的比较与分析，指出美日欧环境政策战略意图出自各国的利益考量：美国坚持环境发展事务的国际领导权，欧盟各国更多地介入发展中国家事务并加强与发展中国家的联系，日本通过环境外交改善资源匮乏的生态安全，并增加从经济大国向政治强国转变的可能性。此外，他们阐述了中国环境外交政策制定的建议，引进资金与技术的同时考虑中国的切实需要，对新的经济发展与生态环境的变化进行政策更新。[7](https://www.daowen.com)
第四，中国和其他发展中大国是国际环境安全体系的参与者和维护全球公平发展的中流砥柱，在国际环境安全体系建设中发挥了积极作用。作为发展中国家的主要代言人，法塔伊·卡约德·萨拉乌（Fatai Kayode Salau）、穆昆德·戈文德·拉詹（Mukund Govind Rajan）和安德鲁·赫里尔（Andrew Hurrell）等认为，巴西、印度和尼日利亚关注环境安全体系中的主权平等和公平问题，以及如何应对西方的“环境干涉和维和”；这几个国家也都寻求在反对西方“绿色殖民主义”“转移污染”和“转嫁环境责任”在发展中国家中起主导作用。中国等发展中国家反对美国等在国际环境合作中转嫁责任，认为美国等发达国家应该率先承担责任，采取削减温室气体排放量等措施保护地球环境。为了根本解决人类社会的资源冲突和可持续发展问题，中国和发展中国家围绕以下制度和规则进行合作：一是实现南北公平发展。联合国《人类环境宣言》指出：“国际环境问题大半是由发展不足造成的。”二是通过联合国或世界贸易组织框架，进行国际环境合作立法以协调国际环境合作的利益关系。三是通过国际组织（经济合作组织、联合国环境规划署、缔约方大会等）来促进国际环境合作的发展。这些规则和制度的产生特点是，非政府组织和知识社群为先导，相互依存下各国利益认知的改变为基础，全球环境和经济协调发展为核心任务，大国协调和共识为必要条件。“中国+七十七国集团”已经在这些制度和规则中争取主导权和话语权，并且将继续下去。
在国际气候制度谈判中，作为发展中国家联盟的“中国+七十七国集团”主张在气候谈判中立场的一致性：坚持《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》和《巴黎协定》的“共同但有区别责任”的原则；发达国家对全球变暖负有历史责任；发达国家对发展中国家应该提供资金和技术援助；等等。中国、印度是排放量最大的国家，力主自愿承担的方式，要求切实考虑各国自愿留用权利和分配的公平性。但是，不同的发展中国家发展差异悬殊，因而在国际气候制度谈判中立场各异。中国、印度是发展中的大国，以发展为第一要务，需要谋求更大的发展空间，因而主张把发展中国家的“生存排放”与发达国家的“奢侈排放”结合起来考虑，反对在《联合国气候变化框架公约》非约束性“承诺”之外讨论发展中国家将怎样及何时作出排放量承诺，并反对单个发展中国家作出自愿承诺。中美两国都是国际环境体系中不可或缺的大国，显然国际社会对这两国在国际环境保护中承担更大的责任是有期望的，然而这里的责任意义却很不一样。美国的超级大国地位和实力以及历史责任决定了美国应该承担更多的国际责任，而中国作为发展中国家和国际环境体系的参与者，则应该更多关注环境体系中的主权平等和环境权利公平，因此中美环境合作能够极大推动全球环境公共物品的实现和帕累托改进。目前两国环保互动正从双边向多边、从单个领域向多层次方向深入发展，中美环境合作领域日益扩大，中美气候变化合作在曲折中不断发展。但是，美国试图利用环境外交延缓中国和平崛起的意图明显，对华环境关系已经成为美国整体对华关系不可分割的一部分。美国的环境政策确有两面性：一方面，在具体行动上，努力与中国合作推动人类可持续发展和防止地球生态环境的进一步恶化；另一方面，在战略上，所施行的环境外交是建立在捍卫本国利益的基础之上的，起着扩张本国的国际影响并巩固自己在全球的地位的作用。为此，美国积极扮演国际领袖角色，利用生态环境问题来遏制发展中国家（尤其中国这样的崛起大国）的经济发展，并试图控制中东、中亚、东南亚等战略要地，同时一旦出现气候变化等损害美国经济的关键领域时，就变成“语言的巨人，行动的矮子”，如美国退出《巴黎协定》等。
当今，欧美出现的国家主义回潮可能是全球化和全球环境治理面临的最大挑战，英国脱欧就是这一现象的典型案例。从英国角度来看，选择脱离区域化反而可以更好地融入全球化。那些投支持票的人更多地倾向于由国家为自己提供保护，而非通过区域组织或者更大的全球治理体系。美国历史上始终有孤立主义（国家主义）与国际主义之间的斗争。“特朗普现象”在美国的盛行源于全球化浪潮下美国国内的经济困难以及美国社会中日益严重的财富分配问题，特朗普推行的贸易保护主义与美国国内的逆全球化思潮相互呼应，一定程度上为他赢得了一大批支持者。在欧债与难民危机的双重压迫下，欧洲的经济态势也并不乐观，民粹主义的兴起不可避免，右翼民众希望国家在加强自身实力的同时，也能在全球化中保护国民的利益。联合国环境规划署所发布的排放差距报告指出，为了保持全球升温在2摄氏度以内，还需要在2030年之前额外减排140亿吨二氧化碳。除此之外，发达国家并没有在气候资金和2020年前的减排努力上展现出它们的雄心，而美国政府换届的结果也进一步减慢了全球气候变化治理的进度。
值得关注的是，2020年新冠疫情和特朗普政府“退群”政策凸显了加强环境保护和生物安全建设的紧迫性和重要性。2020年联合国格拉斯哥气候变化大会（COP26）被迫推迟至2021年召开，波恩气候变化年中实体会议全部停摆，全球绿色气候基金董事会和全球环境基金理事会会议如期召开的可能性微乎其微。原定于2020年10月在昆明举行的联合国《生物多样性公约》第15次缔约方大会也因疫情影响预计也难以如期举行。除此以外，国际海事组织、世界贸易组织和联合国海洋大会关于生物多样性的议程也受到很大影响。疫情爆发所引起的经济衰退和油价大跌削弱了各国环境气候政府资金支持力度，冲击了低碳交通和绿色能源行业，从而导致全球应对环境气候行动放缓。疫情全球大流行对国际环境公约履约国际资助产生巨大压力。全球环境基金每年召开两次理事会审批资金项目因疫情而延迟发放，影响对支持发展中国家环境保护的项目批复和资金到位，进一步增加了广大发展中国家环境履约工作的难度。边境封锁带来的民族主义情绪蔓延也不利于各国在气候环境等全球公共物品领域的合作。新冠疫情强化了美国对当前全球环境治理体系的不满，促使其加快退出全球环境治理进程，并将应对环境治理的责任推卸给其他国家。