美国气候政策的周期性特征

第一，纵观历史经验，美国政府对气候变化的相关政策总是出现反复，体现出很强的“周期性”和“易变性”。早在20世纪60年代，美国总统肯尼迪就曾号召美国政府加强气候预测和控制方面的研究，并开展国际合作。当然，气候问题真正受到重视是在冷战结束之后，此时美国的国家安全战略才将环境事务提升到国家安全利益的高度。老布什政府曾积极推动1992年首次联合国环境与发展大会，推动通过了《联合国气候变化框架公约》。1997年，美国国务院发表了《环境外交报告》，克林顿政府于次年签署了《京都议定书》。与克林顿政府相反，小布什政府在环境问题方面总体上较为保守。2001年，出于内政和利益集团的需要，小布什政府退出了《京都议定书》。虽然2005年的“卡特里娜”飓风重新推动美国国内政治重视全球气候问题，美国也在2008年的八国峰会上同意了2050年温室气体减排50%的目标，但总体上，小布什执政期间的消极气候外交政策对多边气候制度造成了很大的破坏。奥巴马政府积极参与全球气候治理，在第二任期内推动大国协调实现了《巴黎协定》的签署，并依靠其行政团队推出《总统气候变化行动计划》，积极推动二十国集团平台作为全球气候治理的新平台，寻求与中国等新兴发展中大国在应对全球气候变化中的合作。奥巴马政府时期美国参与全球气候治理的意愿明显处于周期“波峰”。特朗普政府退出《巴黎协定》及其能源气候的一系列政策的出台，使美国在全球气候治理中参与意愿迅速下降，回到最低点。

第二，气候政策周期与选举周期一致。民主共和两党历来在气候政策上缺乏共识，其差异反映在参与全球气候治理的参与意愿上。具体而言，无论是行政部门还是国会中，共和党所控制的部门出台的政策表现为消极态度，因此当共和党控制白宫或者国会的时候，美国参与全球气候治理的意愿处于下降状态；反之，民主党执政或者控制国会的时候，美国表现出更为积极有为的全球气候政策。从历史上美国气候政策的演变来看，美国退出《巴黎协定》虽然具有一定的意外性，但总体而言并未完全超出其国内气候决策基本体制与政策变化周期的影响。美国国内气候决策的体制和政党轮替，可以被视为美国退出《巴黎协定》的重要的背景因素。

第三，随着美国气候政策周期性变化，早在特朗普政府上台前，美国的气候政策就开始回归保守。通过图3.1可以看出，在2002—2005年间，小布什政府不把气候环境问题作为重要议题；而2006—2008年，随着民主党国会不断通过提案，气候环境问题逐渐成为美国外交的热点；但是到了2009年之后，随着共和党控制国会，气候环境议题重要程度明显下降。

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图3.1　美国气候变化在国内安全议程的重要程度变化

资料来源：Robert J.Brulle，Jason Carmichael，J.Craig Jenkins，“Shifting Public Opinion on Climate Change：An Empirical Assessment of Factors Influencing Concern over Climate Change in the U.S.，2002—2010”，Climatic Change，DOI 10.1007／s10584-012-0403-y。

总体来看，美国参与全球气候治理之间具有周期性变化的特点。老布什政府时期，美国开始全面融入和主导全球气候治理议程，克林顿执政时期开始注重多边主义，小布什政府时期则采取单边主义，奥巴马政府时期再次回归多边主义，并注重环境治理议题，而特朗普时期又重返单边主义，秉持美国优先原则。