决策主体力量对比的动态变化
参与美国气候决策的主体众多，包括以总统为代表的相关机构的负责人（包括国务卿、环境保护署署长、能源部长，以及总统的顾问们）、国会议员、各级政府中的技术官僚、私营部门、非政府组织、公众以及智库专家等。上述行为体在气候变化问题上的主张不同，对气候决策发挥影响的方式、途径不同，其影响力大小也不同，而且他们的力量对比在不同条件下会发生变化。其中，以总统为代表的相关机构的负责人、国会议员、各级政府中的技术官僚直接参与气候决策过程，而私营部门、非政府组织、公众以及智库专家等利益相关者通过各种方法间接参与气候决策，表达自己的政策意愿，包括：通过政治捐款维系其与总统和国会议员之间的关系；通过各种途径与政府官员打交道；通过各种方式引导舆论等。[6]需要说明的是，在气候决策过程中，决策者和利益相关者之间经常通过讨价还价形成政策联盟，共同发挥作用推动政策议程。
在气候政策制定中，相较于其他决策者或利益相关者，以总统为代表的相关机构的负责人以及国会参议员们发挥的作用相对较大。在总统领导的行政机构体系内部，总统本人、国务卿、财政部长、能源部长、环境保护署署长、商务部长以及总统科技顾问、总统经济顾问发挥的作用较大。
在美国气候决策过程中，各个因素都会发挥作用，但是，有两点需要注意：一是各个影响因素在特定时间节点所发挥作用的大小不同。比如，在总统大选期间，候选人就需要争取自己的选票，此时，作为候选人的决策者就会把当选或连任这一国内政治因素放在其决策首位。二是对不同决策者和利益相关者而言，相关议题的重要程度不同。比如，对于国会众议员而言，对所在选区选民就业和福利的重视程度要远远高于战略因素和外交因素；对于化石能源产业，会优先考虑经济因素而非环境因素。
通过上述分析可以看出，美国的气候决策受其府院分立、政党竞争政治体制的影响十分巨大，加之不断变化的国内外因素的作用，其气候政策过程是各方因素互相制约和妥协之下的结果。因此布莱纳（Gary C.Bryner）认为：“美国参与全球可持续发展所取得的成就是相当有限的，这反映了美国国内缺乏承担全球环境工作的政治义务。美国因为它强大的经济优势在许多谈判领域扮演了统治角色，但是在气候变化领域，美国并不扮演重要的国际领头羊的角色。”[7]美国政治制度设计更倾向于渐进的改革以便维持现状。但是在具体的对外政策问题上，总统具有相对高的权威，白宫易主会带来显著变化。
【注释】
[1]陈冬：《气候变化语境下的美国环境诉讼：以马萨诸塞州诉美国联邦环保局案为例》，《环球法律评论》2008年第5期，第64页。(https://www.daowen.com)
[2]John Audley，“Environment's New Role in U.S.Trade Policy”，Trade，Equity，and Development，Issue 3，September 2003，www.ceip.org／pubs，p.2.
[3]John Audley，“Environment's New Role in U.S.Trade Policy”，Trade，Equity，and Development，Issue 3，September 2003，www.ceip.org／pubs，p.5.
[4]Sense of the Senate on Climate Change，S.Amdt.866，available at http：／／www.pewclimate.org／federal／congress／109／bills＿index，Oct.23，2009.
[5]高翔、牛晨：《美国气候变化立法进展及启示》，《美国研究》2010年第3期。
[6]周琪：《美国能源安全政策与美国对外战略》，中国社会科学出版社2012年版，第163页。
[7]Gary C.Bryner，“The United States：‘Sorry—Not Our Problem’”，in William M.Lafferty and James Meadowcroft（eds.），Implementing Sustainable Development：Strategiesand Initiatives in High Consumption Societies，New York：Oxford University Press，2000，p.278.