美国克林顿政府以来的周期性气候参与政策
（一）克林顿政府：全球化时代的积极参与
克林顿上台后，美国以“增进安全、促进繁荣和推进民主”为主要目标，全面推进美国领导世界的战略。在克林顿政府时期，保护全球环境是美国双边和多边外交的重要组成部分。[23]克林顿政府国务卿克里斯托弗就表示，“根据联合国号召，美国要解决环境污染等复杂的全球性问题”[24]。美国必须引领全球环境保护的潮流。[25]1997年起，美国政府在每年的地球日都要发布有关环境外交的报告，对全球环境状况和国际环境政策作出评估，并确定今后的环境外交工作重点。克林顿时期制定的美国国家安全战略强调跨国问题，如环境破坏、资源匮乏和人口剧增等，对美国具有近期和长远的安全意义。[26]克林顿政府还积极为贯彻1992年里约环境与发展大会精神，执行联合国环境与发展大会“二十一世纪议程”，1993年6月成立“总统可持续发展理事会”（President's Council on Sustainable Development，PCSD）。
这一时期，由于全球化的迅猛发展和全球性问题的凸显，克林顿政府对全球治理问题也开始给予更多关注，具体表现在环境保护、防止核扩散和扩展美式价值观三方面。环境保护和气候变化方面的显著成就是《京都议定书》的签署。美国前国务卿克里斯托弗指出，1997年12月在日本京都举行的《联合国气候变化框架公约》第三次会议上，美国国务院作了大量的外交努力，使160个国家就将来气体减排达成共识。在这一共识中，美国全力争取以立法形式约束发达国家的排放目标，实质上也规定了包含发展中国家解决这类问题的全面方案。[27]然而即便是在克林顿政府时期，美国国会的巨大压力也导致其气候政策不断回缩，1997年京都会议之前，美国参议院以95∶0票作出反应：“除非主要发展中国家也介入，否则不支持签署任何限排公约。”克林顿表示：“我们已经看到远处徐徐开来的列车，但是大多数美国人却没有听见它轰鸣的汽笛声。”1997年10月6日，克林顿不得不表明了四条原则：（1）相信气候变化的科学性；（2）美国准备承担“现实的”减排义务；（3）这种限制减排要以不阻碍经济发展为前提；（4）世界各国都要参与。这些看法遭到发展中国家的一致反对，与此同时，欧盟也指责美国在会前提出的“各国都要介入减排义务”违背了《柏林授权书》，破坏了已进行了两年半的谈判与磋商结果。[28]
（二）小布什政府：单边主义下的回落
在2001年美国遭遇“9·11”恐怖主义袭击之后，打击恐怖主义和防止大规模杀伤性武器扩散转变为美国对外战略的重中之重，为此美国进一步采取了一系列单边主义行动，将矛头对准美国眼中所谓的“邪恶轴心”，尤其是在未经联合国安理会授权的情况下发动伊拉克战争。
小布什执政期间，在全球性问题上秉持新保守主义思想，完全从美国利益和价值观出发设定议程，否定既有国际制度和机制的作用，认为这些制度和机制只会束缚美国的行动能力。根据这种观点，美国应该加强对其安全、福利和价值观具有重大意义的领域的治理，如在防止大规模杀伤性武器扩散、打击恐怖主义、扩展民主等领域，不过即使在这些符合美国利益的领域，美国也主要应该依靠一己之力，通过单边主义甚至使用武力的方式来完成。具体行为体现在，2001年，出于内政[29]和利益集团的需要，美国以履行减排义务会损害美国经济为由退出了旨在减少温室气体排放的全球气候变化框架公约——《京都议定书》，英国前外交大臣库克则指出，世界环保问题的首要障碍是“双手浸透了得克萨斯石油”的小布什政府。[30]美国国务院前亚太副助理国务卿薛瑞福则认为，环境保护已经成为“较不具代表性”的美国对外关系议题。[31]然而从双边和对外援助角度，气候变化在小布什政府任期并没有被削弱，美国政府报告提出：“在第三世界国度内，美国将揽过更多的责任，加强在指导私营工业削减环境污染方面的努力。”“美国预算部门愿意削减项目开支来帮助一些国家提高工业开发，以便将全球气候变暖的因素控制在最小范围，诸如巴西、印度尼西亚、菲律宾、墨西哥、波兰和俄罗斯都在可帮助国家之列。”[32]
（三）奥巴马政府：积极引领全球气候治理
2009年奥巴马领导的民主党上台执政，奥巴马明确表示接受全球变暖的科学事实，并准备在此基础上制定一系列低碳和环保政策。奥巴马政府将应对气候变化问题提到了执政纲领的高度，并重申美国将致力于构建全面应对气候变化的系统框架。奥巴马提出了应对经济危机的绿色经济政策，强调通过绿色能源投资促进就业，并创造了与罗斯福新政（Roosevelt's New Deal）相仿但又个性鲜明的新词：绿色新政（Green New Deal）。奥巴马认为其当选后面临的危机恰恰是个机会，在其组阁的一百天内即确立了“增加政府投资以促进可再生能源技术，创造就业机会，并努力把国家引入低碳经济的国家绿色经济政策”[33]；希望“通过刺激方案使绿色新政发挥重要作用，成为经济复苏的巨大动力，使经济增长和环境保护携手造福于所有美国人”[34]。
第一，从对内战略来说，气候政策的复苏在于促进就业、工业的可持续发展。在2009年2月17日签署的美国《复苏和再投资法案》（American Recovery and Reinvestment Act）中确认的7 870亿美元的经济刺激计划中有15%将直接用于清洁能源和创造“绿色就业”。以针对性的清洁和可再生能源投资，促进能源效率，以绿色交通和环境改善为代表的直接支出和税收抵免为途径，通过联邦教育和福利、基础设施和失业救济金的大规模投资，重振严重衰退中的美国经济。自奥巴马第二任期以来，美国在能源页岩油气革命和能源地缘政策方面都有所加速，这样也就形成了美国能源型国家转变的特点：一是促进美国国内包括能效行业在内的新能源大发展，这在2013年6月的《总统气候变化行动计划》中有明显的体现：“确保美国在清洁能源领域的领导地位，奥巴马总统设定了要在2020年前将可再生能源发电量翻番的目标。提供给新一代化石能源项目80亿美元的贷款资金。”二是促进过渡性清洁能源的应用，主要体现为页岩油气资源的开发利用。三是打击传统化石能源行业，主要是煤炭行业，“奥巴马政府对于新发电厂的碳排放设置了排放标准。推动电力生产的燃料从煤炭转向天然气，支持全球天然气市场的发展”[35]。2014年6月，美国政府要求电力部门在2005年的基础上到2030年实现减排30%，减排量相当于美国家庭电力消耗年排放的一半；将颗粒、氮氧化物和二氧化硫污染水平在现有基础上再降低至少25%；通过提高能效和削减电力需求，降低8%左右的电力使用成本。[36]四是加强立法，美国众议院以微弱优势通过了《美国清洁能源和安全法》。该法基于发展清洁能源、提高能源效率和应对全球变暖的目的，对《公用事业管制政策法》《清洁空气法》《联邦电力法》《能源政策和保护法》《商品交易法》等法律的相关条款进行了全面修正，并提出了许多推动能源独立的具体要求和举措。之后，参议院先后提出了《清洁能源工作与美国电力法案》《2010年美国电力法》和《2010年美国能源法》等匹配法案。美国的立法策略是，将发展绿色能源与实现经济转型、提高国家竞争力相结合。四个方面的影响加总起来，结果是新兴能源部门因其低起点而供不应求，传统能源部门则因其高补贴而供过于求。从社会经济总体的角度来看，这样的重叠会产生更加严格的能源约束，但同时，基于美国较高的能源生产能力，最终必将导致能源过剩。随着大量发展中国家和后发国家的能源需求增加，美国的能源过剩生产将大大改变国际能源格局，尤其是使美国通过对外的能源出口而控制国际能源主导权。(https://www.daowen.com)
第二，从对外战略来说，奥巴马政府第一任期气候外交的重点在于以内促外，通过推动国会立法和减排承诺，促进美国重拾气候政治的领导地位。奥巴马第二任期则重点推动中美等大国协调实现了《巴黎协定》。2014年11月访华期间，奥巴马宣布2025年美国温室气体排放总量在2005年基础上减少26%—28%。美国将通过以下方式减排：（1）削减电厂碳排放，2030年，所有发电厂在2005年基础上减排32%；（2）发展可再生能源，2020年可再生能源发电量翻番；（3）交通运输部门的改革；（4）减少温室气体的排放，成立“气候和清洁空气联盟”，2025年在2012年基础上油气部门减排40%—45%。2015年3月美国向联合国提交了“国家自主贡献”目标，即温室气体排放总量到2030年，在2005年的基础上减少26%—28%并争取达到上限；美国将会采取全经济范围绝对量减排指标；涵盖二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、氢氟碳化合物、全氟碳化合物、六氟化硫等七种温室气体。奥巴马政府首先把气候变化作为一个重要的安全问题考虑。2014年，奥巴马依靠其行政团队推出了《总统气候变化行动计划》[37]，强调以此为路线，以能源利用方式的调整为中心，借助美国能源创新和能效革命，提升美国减排能力和竞争力，目标是到2020年使当前的绿色能源的使用翻倍。奥巴马还在2015年预算中为应对气候变化的各项措施专门拨款。虽然民主党在2010年的国会选举中失利，党派争斗限制了奥巴马在全球气候治理中的作为，但随着持续气候灾害和页岩气革命的发展，美国各界对应对气候变化的科学和经济共识有所提升，美国减排的能源和经济基础出现积极变化。奥巴马依旧能够利用美国行政体系强大和自主灵活性的特点，推动《巴黎协定》达成。奥巴马在第二任期就职演说中高调地将应对气候变化问题提到了执政纲领的高度，并重申美国将致力于构建全面应对气候变化的系统框架。在2013年国情咨文中，奥巴马指出：“期望这届国会可以协商一致，达成一个两党都同意的、以市场为基础的解决全球变暖的方案。但如果国会不及时行动以保护子孙后代，我也将会采取行动。我将让我的内阁讨论一些我们可以采取的行政措施。”[38]奥巴马政府确定了以可持续的能源体系为核心的“能源型”气候政策，通过提高能效持续加强能源创新和减排力度，为其后续气候政策铺路，实行以全球减排市场和“轴幅”为核心的“气候主动外交”。
第三，在气候安全和科学共识方面，奥巴马政府时期美国国内科学界基本对气候变化安全达成共识。[39]2009年4月16日，美国公布了《全球气候变化对美国的影响》的报告，认为气候变化对美国的影响广泛而深远。报告指出，干旱和自然灾害（暴雨、洪灾等）成为美国各个地区的严重威胁。美国各个地区几乎都无法避免气候变化带来的直接威胁和破坏，而美国经济最富裕的大西洋沿岸地区和新英格兰地区，所遭受的气候威胁也是较大的。不仅如此，随着气候系统或生态系统在美国所产生的不可预知的变化，如海洋或风暴潮的重大变化，出现了大规模的物种消失或虫害暴发。这些气候变化威胁都会对美国的粮食安全、水资源、传染病预防和自然灾害等构成更严峻的挑战。美国国家情报委员会联合美国16个国家级情报机构发布了《2030年前全球气候变化对国家安全的影响》（National Intelligence Assessment on the National Security Implications of Global Climate Change to 2030）报告[40]，对全球未来的气候变化可能对美国的国家安全产生的影响作出国家情报评估。评估结果显示，未来20年，全球气候变化将会对美国的国家安全利益产生广泛的影响。美国公布了《全球气候变化对美国的影响》报告后，美国军方为此成立了应对气候变化机制，它涵盖国际战略信息和交流、国际气候适应减缓合作、地区稳定合作、边界稳定合作等层面。
第四，从引领全球气候治理来说，奥巴马表现出以能源为核心重塑气候变化国际领袖的强烈意愿：一是奥巴马将过去的“气候被动外交”改为“气候主动外交”，通过积极外交努力提升美国在气候变化政治中的领导地位。2010年和2011年，安理会在美国等推动下，就“国际和平与安全：气候变化的影响”等议题进行辩论，在双边层面，奥巴马强调：“我们强化了与主要新兴经济体——印度、巴西和中国在气候领域的合作，它们是世界上最大的气候排放体。”[41]气候变化成为奥巴马和克里外访的重要议题，克里积极推动中美签署《中美气候变化联合声明》，促成《中美关于蒙特利尔议定书下逐步淘汰氢氟碳化合物的修正案》共识。美国与印度、巴西也建立了相应的气候变化战略对话和协调机制。克里在对日本访问时提出所谓气候外交“三根支柱”：推动起草2020年之后的气候协议、巩固低碳发展以及构建适应气候变化的社会。[42]在多边层次，奥巴马积极推动二十国集团取消石油补贴，加强“主要经济体能源与气候论坛”（MEF）、清洁能源部长会议（Clean Energy Ministerial）和“气候与清洁空气联盟”（CCAC）等。二是美国政府计划把能源作为其全球领导的工具。美国能源全球战略的主要内容是美国借助页岩油气革命带来的技术、制度和市场创新，提升天然气在全球能源结构中的地位，并将中东和美洲两大油气来源纳入麾下，以此对主要能源供求国都施加影响，最终服务于美国的全球主导地位。三是加强主导全球能源气候治理进程。美国大力推动以轴幅为核心的全球谈判目标，积极倡导气候变化，希望2015年达成、2020年后实施一揽子“轴辐式协议”。[43]同时，美国在关于2020年提高减排努力工作的提案中，特别强调国内的地区、企业、非政府组织等非国家行为体参与国际减排合作，并高度重视公约外多边机制的作用。四是美国能源型国家也提升了美国政府对外协同能力。能源安全涉及人权、能源、经济、贸易、科技、国防等多种因素，国务院、国防部、环保署、能源部等在不同层面参与。五是大力开展与最不发达国家的能源气候合作，在非洲则强调气候与能源、水和粮食的纽带性。美国利用能源战略优势强调水—粮食—能源的特殊联系，推动水—能源—粮食关联研究从技术层面向外交战略层面演进，而亚太地区是美国推广纽带安全外交的重点。[44]
第五，能源型国家政策从能源地缘和全球治理两个层面助推美国外交战略。美国从能源需求大国变为能源供应大国，这无疑将会为美国的全球战略增加一项利器。美国作为全球大国和能源出口大国，其出口战略将有助于其维护盟友关系、打击所谓“资源民族主义”以及巩固美国主导下的全球资源治理体系。奥巴马把美国比作天然气界的沙特阿拉伯。一是中东和印度洋—马六甲航道仍是美国能源战略的中心，因为中东地区是世界石油的水龙头，而印度洋—马六甲航道则是全球贸易的重要纽带。美国在中东地区既要利用能源工具维护盟友和全球领导，也要打击反美力量。在美国的扶持下，伊拉克持续五年石油增产超过24%以上，而沙特阿拉伯和卡塔尔则是美国军事力量保护的重点。美国天然气出口是对伊朗遏制外交的重要工具，目前伊朗倡导的天然气出口国论坛（GECF）已趋于瓦解。到2030年，近3／4的中东石油运往东亚地区，印度洋通往马六甲海峡运输的油气量将翻一番，曾任美国总统国家安全事务助理的托马斯·多尼隆强调要把该海运航道控制在美国主导的国际规则治理下。多尼隆还多次强调美国不会因为能源独立而放弃中东、采取孤立主义政策。二是主导新兴的美洲能源生产板块是美国能源战略的支点。美国加紧推动与加拿大、巴西等国能源一体化，奥巴马在会见巴西和墨西哥总统的时候，要求保证美国是他们第一位的能源伙伴和市场，此外加拿大也始终把对美盟友关系置于任何其他经济或地区关系之上。美国与墨西哥签署了油气协议，要求各国保证以负责任的方式来开发墨西哥湾的石油和天然气资源。三是推动东亚地区对美国能源进口需求是美国亚太战略的组成部分。美国负责能源事务前副国务卿罗伯特·霍尔迈茨认为能源外交已经成为美国重返亚洲的支点之一。2001—2011年，东亚地区天然气消费增长超过100%，占全球消费的20%。这一地区主要天然气供应国依据所占供应比例依次为马来西亚（32%）、澳大利亚（25%）和印度尼西亚（28%），这三个国家天然气产量不断下降，印度尼西亚2011年下降了近8%。与此同时，东亚天然气消费增长迅速，如中国2011年增长了21%，日本12%，韩国8%。福岛核电站事故后，日本尤其需要进口美国天然气。美国能源部也把东亚国家列为最重要的天然气出口目的地。2012年奥巴马建立美国—亚太全面能源伙伴关系，这彰显了天然气出口战略是其“重返亚太”战略的重要工具。四是利用国际机构实现美国主导的天然气体系。目前全球能源治理缺乏统一的机制，美国强调用国际能源署来解决能源治理问题。国际能源署和美国通过八国峰会机制，并在经济合作与发展组织（OECD）国家内部积极促进页岩油气的技术和开发经验合作，推动中国等新兴经济体大幅度利用页岩油气。美国还推动国会尽快通过北极油气开发法案，通过与北极理事会合作实现北极能源治理政策。
从全球能源治理层面来看，奥巴马能源政策中所隐含的外交理念，即以相对较为积极的能源气候政策或表态来消解欧盟等国家的批评，并进一步逼迫中、俄、印度等新兴大国做出让步，同时还可用来换取其他外交领域的利益。然而从全球地缘政治变化角度来看，奥巴马能源政策对于新兴大国的地缘影响不可小视：一方面，促进新能源及相关领域基础设施的发展，逼迫中俄等国进行升级换代；另一方面，在全球范围内造成传统化石能源的过剩，促使价格走低。这既可以打击传统能源及其附属领域，同时又令电力等其他部门无法摆脱对于传统化石能源的依赖，从而造成节能减排上的更大压力，这两点都极有可能波及中俄的某一方。要知道，无论是削弱中俄中的哪一方，其实都会令美国在世界的战略位置得以提升。
从产业能源基础变化来看，奥巴马政府借助能源革命带来的优势，整合能源和气候，并推动世界产业结构、贸易结构、技术标准等领域出现新变化。对仍高度依赖煤炭的中国和印度，以及依赖石油出口的俄罗斯等国而言，奥巴马“能源型气候政策”或将影响其产业的能源基础，削弱这些国家的国际竞争优势。目前，美国和欧盟共同推动环境产品和服务的全球自由贸易，欧美自贸区建设对发展中国家低碳产业可能造成影响。
从减排责任分摊来看，美国政策的调整客观上将使中印等发展中大国面临的压力有所增大。2014年6月美国宣布大幅度实施电厂减排后，相关国际组织就以美国为例要求其他国家减排，《联合国气候变化框架公约》执行秘书斯蒂娜·菲格雷斯（Christiana Figueres）说：“美国宣布对燃煤电厂减排30%，世界上最大的排放国以非常认真的态度对待地球和人类的未来，这将对世界各国释放出积极的信号。联合国非常期待其他国家在美国的激励下开展更具体的行动，这些行动可能为全球减排奠定基础。”因此奥巴马政府希望不断推动发展中大国成为全球气候变化的主要推手，从而削弱它们的国家竞争力。奥巴马认为，2009年哥本哈根大会上与中国、印度、巴西和南非的首脑气候会谈是其最有成效的外交成果，他让这些发展中大国明确自己的减排目标。
（四）特朗普政府：“美国优先”指导下的迅速回撤
特朗普执政后，将其强烈民粹主义取向与“美国优先”理念带入了美国的内政外交决策中，其张扬的个性和“逢奥（巴马）必反”的执政风格，引发了第二次世界大战后美国最大的“退群潮”。2017年1月23日，特朗普上任伊始就签署行政令，宣布美国退出奥巴马政府极力推动的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）。6月1日，特朗普政府以“牺牲美国就业，束缚美国能源开发，美国财富被大规模重新分配”为由，宣布退出已经有197个成员国签署的《巴黎协定》。10月12日，美国国务院宣布，将退出联合国教科文组织（UNESCO），并顺理成章地拒绝缴纳累计拖欠的高达5亿多美元的联合国教科文组织会费。10月13日，特朗普政府宣布，鉴于伊朗实质性地破坏了伊朗核协议的精神以及该协议存在的“严重缺陷”，美国将追加对伊朗的经济制裁。特朗普表示，尽管美国暂时不会退出伊朗核协议，但一旦美国国会及盟友不同意强化伊朗核协议的执行措施，他将退出伊朗核协议（现已宣布退出）。在11 月越南河内举行的亚太经济合作组织（APEC）会议期间，面对相关国家的质疑，特朗普进行了辩护，强硬表示，美国将捍卫其商业权利，不会签署束缚手脚的多边贸易协议。他还以威胁退出《北美自由贸易协议》（NAFTA）为由，要求墨西哥、加拿大方面重新就NAFTA进行谈判。特朗普多次对世界贸易组织表达了不满，认为该组织在规则执行方面存在严重问题，“让美国吃了亏”。12月2日，美国驻联合国代表团宣布，退出一项旨在改善移民和难民处境的联合国移民协议——《难民和移民问题纽约宣言》，声称这一协议“与美国移民和难民政策即特朗普的移民政策原则不一致”。[45]特朗普的上台扭转了奥巴马政府对于气候变化问题的积极政策，从废止清洁能源计划、退出《巴黎协定》和回归传统能源政策三个方面造成美国气候政策的全面倒退，这也反映出了美国气候政策“周期性”的历史演进逻辑。