我国海外投资审查法律制度的规则分析
（一）多层级的海外投资审查主体
在20世纪90年代，我国才积极鼓励发展海外投资活动，但是很多制度考虑还是以贸易发展为主，当时的审查以国家经贸委、对外贸易和经济合作部、国家外汇管理局为主导，基本形成了三位一体的海外投资审查制度体系。21世纪开始，我国海外投资以及进入新的发展阶段，审查体系开始改变，成立了商务部、发改委、国资委的专业领域的机构，形成了商务部、发改委、外汇管理局、国资委的新的海外投资审查制度体系。以下就从几个方面来分别阐释不同审查主体的具体规则。
1.商务部与省级商务部门
我国2003年成立商务部。依据2014年的《境外投资管理办法》，商务部负责我国海外投资的项目和活动的管理与监督。《商务部关于境外投资开办企业核准事项的规定》《境外投资管理办法》《境外投资管理办法》为商务部的海外投资审查和监督工作提供了法律制度支撑。依据这些法律制度，商务部可以对海外投资项目进行核准与备案管理，而省级商务部门只具有海外投资者项目的备案权限。就目前而言，商务部的核准领域只限于敏感国家或地区及敏感行业，其他相关海外投资均实行备案审查，中央企业从事海外投资报商务部备案，地方管辖企业报省级商务部门备案。
在具体程序方面，需要进行核准审查的海外投资项目，如果是中央企业，直接向商务部提出申请；如果是地方企业，则将材料提交给省级商务部门，省级商务部门再向商务部提交申请。做出决定的时间方面，中央企业向商务部提交申请后，商务部受理后20日内做出决定，并书面告知申请企业是否获得核准。地方企业向省级商务部门提交申请后，省级商务部门要在15日内进行初步审查并做出意见，并将全部材料交给商务部；商务部收到初步审查意见和全部材料后15日内做出最终决定。企业如果获得核准，商务部将颁发《境外投资资证书》。对于需要备案的海外投资，商务部门将在收到备案表3日内给予备案，并颁发《企业境外投资证书》。
2.发改委及省级投资主管部门
发改委也是成立于2003年，对海外投资的审查主要是针对项目本身，并在宏观上对海外投资活动进行指导和引导，其目的是为我国海外投资创造有利条件，提供各种便利化服务。主要的规则体现在《国家计划委员会关于加强海外投资项目管理的意见》《境外投资项目核准暂行管理办法》《境外投资项目核准和备案管理办法》中。
依据目前的规定，发改委对海外投资项目的审查也主要遵循“备案为主、核准为辅”的原则，需要核准的范围也很小，主要是对敏感国家、地区和敏感行业的海外投资项目进行核准管理，其他均采用备案管理；而对于数额20亿美元以上的海外投资项目，发改委只能提出初步审核意见，报送国务院做最后的决定。对于需要备案的海外投资项目，需要到发改委备案的有两种：一是央企的备案，另一种是地方企业海外投资额度超过3亿美元的项目，而地方企业的其他备案均到省级政府投资主管部门。
在程序方面，需要核准的海外投资项目，地方企业须先向其他地方的省级投资主管部门提交申请，省级投资主管部门提出初步审查意见后交由发改委做最后决定；中央企业则直接向发改委提交申请。核准的时间期限方面，规定的是20日内完成；不能完成的，可以延长10日；需要评估的海外投资项目，评估时间不在其内。关于备案项目，地方企业向省级投资主管部门提出申请，中央企业向发改委提出申请，备案的时间要求都是7日内发出备案通知书。
3.国家外汇管理局及分支机构
外汇管理局对海外投资的事项主要针对外汇收支和登记事项进行监管，并依据监管情况分析我国海外投资和国际收支情况，从而为相关制度的制定和政策的调整提供依据。相关法律制度包括《境外投资外汇管理办法》《关于进一步深化境外投资外汇管理改革有关问题的通知》《关于境内居民个人境外投资登记及外资并购外汇登记有关问题的通知》《境内机构境外直接投资外汇管理规定》《关于进一步改进和调整直接投资外汇管理政策的通知》《关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》。
目前实行的审查制度是外汇登记及备案制度，海外投资主体获得投资资质后，需要到外汇管理局进行资金来源登记。为了鼓励海外投资活动，2014年的外汇管理局做出新的规定，将海外投资的前期费用大幅提升，将审核权限下放至下级部门并逐步简化海外投资的资金管理秩序，为我国海外投资便利化提供条件。此后，我国外汇管理制度进一步改革，2015年起，取消了外汇登记核准，由银行直接对海外投资外汇事项进行审核，并对满足条件的申请事项进行外汇登记，这极大简化了投资企业的外汇登记程序，外汇管理局的管理方式也变成间接形式。
4.国资委
一直以来，虽然其他类型企业开展海外活动的发展速度很快，但是我国开展海外投资活动的主体仍然是国有企业。因此，2003年成立的国资委也负责对海外投资进行一定的审查，也是保护国有资产、防止资产流失的重要机构。国资委对国有企业海外投资的相关制度依据主要有《关于加强中央企业重大投资项目管理有关问题的通知》《关于加强中央企业境外投资管理有关事项的通知》《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》《中央企业境外国有产权管理暂行办法》《中央企业境外投资监督管理暂行办法》。这些规定主要对国有企业从事海外非主业投资的禁止性规定；需要进行相关非主业投资的，必须要国资委核准，并要求国企进行双备案制度。
（二）海外投资的审查对象
目前我国进行海外投资的主体主要有国有企业、民营企业和个人，我国海外投资的审查对象也主要就是这几类。
1.国有企业(https://www.daowen.com)
从我国海外投资的发展进程来看，国有企业一直都是海外投资的主力。虽然国有企业占整个海外投资的比例在下降，但其在海外投资中的支配地位并没有改变，特别是中央企业在我国海外投资重要领域的作用无可替代。经过多年的发展，我国国有企业在海外投资过程中积累了很多经验，自身的机制也得到了很大限度的完善。但是仍然存在不完善的地方，出现了很多亟待解决的问题，这些都需要专门和专业的机构来对国有企业海外投资进行更好的审查和管理。此外，鉴于国有企业本身的特殊身份，在开展海外经营业务过程中，需要在业务经营和资产流失等方面进行有效的监管。
2.民营企业
民营企业在我国经济发展与转型过程中占据重要的地位，为我国经济发展做出了重要贡献。而在我国海外投资的发展历程中，民营企业的参与度在不断增强，依据其自身的经营优势，在我国海外投资中所体现出来的作用越来越强。目前，民营企业在我国海外投资中所占比例在逐渐提高，已经接近国有企业的海外投资总量，而且海外投资的增长速度还在进一步提升。特别是一批实力强劲的科技企业，在海外投资中屡有斩获。
但同时，也我们也要看到，民营企业参与海外投资的时间并不长。很多民营企业自身的实力欠缺、海外投资的目标不明确、缺乏总体战略规划，加上自身管理能力不强，科学现代的企业制度建设存在缺陷；一些海外投资的民营企业在遇到东道国有关法律制度障碍时，前期准备工作不足、应对策略不系统、有效性不强，这些都需要我国的法律制度对其进行一定的审查和把关，以便更多、更好地引导和保障我国民营企业海外投资的顺利开展。
3.个人
目前，我国对个人的海外投资法律制度还不完善，在一些重要的海外投资制度中都没有明确个人海外投资的地位。例如，《境外投资管理办法》未提到个人境外投资的情形，《境外投资项目核准和备案管理办法》也只是提及个人的海外投资将做另行规定，而目前还没有专门的规定出台。在外汇管理领域，倒是出台了一些相关规定，如《关于境内居民个人境外投资登记及外资并购外汇登记有关问题的通知》《关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》等，总体趋势是大幅放松了外汇登记条件。综合而言，我国对个人的海外投资还未形成专门的法律制度。
为此，我国可以参考借鉴其他海外投资大国的做法，通过法律制度来确认我国个人在海外投资中的地位，逐渐放宽我国个人在参与海外投资中的限制，有效引导、调动个人的海外投资热情。这样，通过具体法律制度的完善，在立法上加以认定，明确个人在海外投资主体中的法律地位，并配以相关的政策措施，保持更开放的态度，从而促进我国海外投资的多元化发展。
（三）海外投资的审查内容
我国海外投资审查主体的审查内容主要是通过几个具体审查机构的职能来具体体现的，包括商务部、发改委、外汇管理局、国资委等具体审查机构。
1.商务部的审查内容
商务部的审查具有先决性。海外投资先得通过商务部的审查，才可以获得相关外汇办理手续。2014年商务部对《境外投资管理办法》做了修改，简化了商务部门进行境外投资审查的程序；将全面核准制改为备案制，除了敏感国家、地区和敏感行业的海外投资，其他都实施备案制；简化了海外投资审查的材料提交。在具体内容的审查方面，也进行了部分调整，审查的内容主要包括是否损害国家主权安全和利益、是否违反我国法律法规及有关国际条约、是否有损我国对外关系、是否是禁止出口的商品和货物。这相比之前的审查内容有了进一步的缩减，采取“清单方式”，明确规定禁止的范围，放宽了海外投资的范围，极大地促进了我国海外投资的发展。
2.发改委的海外投资审查内容
在审查的程序方面，发改委也由核准制改为备案制，只对敏感国家、地区和敏感行业的海外投资核准，其他都实施备案制，并且金额也不再作为审核标准。在审查的内容方面，20004年规定的内容包括国家主权安全和利益、法律法规、经济社会可持续发展、国家资本项目管理以及投资主体的投资实力等。到2014年，《境外投资项目核准和备案管理办法》规定，发改委在核准境外投资项目时，除考虑是否符合我国法规和相关政策，不危害国家主权安全和利益，不违反有关国际条约以及可以实现双赢等之外，还会着重关注我国境内投资主体是否具备与其开展的境外投资活动相应的投资实力，以避免企业未考虑实际情况超出其能力范围对外承诺重大项目导致遭受重大损失。发改委在对实行备案管理的境外投资进行审查时，还要首先考虑提出申请的境外投资是否属于备案管理范围。
3.外汇管理局的审查内容
外汇管理局对海外投资的审查也基本经历了一个逐渐放宽的过程。1989年的《境外投资外汇管理办法》规定了严格的外汇程序。从事海外投资的企业需要提交审批文件、外汇风险、资金来源审查文件、海外投资项目合同等。到2009年，《境内机构境外直接投资外汇管理规定》就直接规定为登记制度。海外投资项目核准后，项外汇管理局提交申请表、外汇资金来源材料、有效营业执照等材料。2015年的《关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》，取消了外汇登记核准制度，将权利基本下放到银行，以海外投资便利化为目标，简化管理程序，赋予银行外汇登记权限，提高登记效率。而银行的登记材料包括境外直接投资外汇登记业务申请表、营业执照或注册登记证明及组织机构代码证和商务主管部门颁发的《企业境外投资证书》等，并对银行办理外汇登记的程序和原则做了规定。
4.国资委的审查内容
目前，国有企业的海外投资还是占据主导地位，国资委在进行核准或备案时，对国有企业的海外投资进行管理和控制，需要对具体审查内容进行规定，以便更安全地进行投资，并防止国有资产流失。依据目前的相关规定，国资委的审查内容主要包括：是否符合我国发展规划和产业政策，是否符合企业自身发展战略，投资规模与企业实际能力是否相适应，是否遵守投资目的地法律政策和习俗。在进行非主业海外投资活动中，应当需要国资委核准，还需要报送非主业投资决策文件、可行性报告和风险报告等核准材料，以便对该非主业海外投资的风险与履行能力进行评估审核。