2.3.2　高校预算的治理职能

有关高校预算的治理职能,很多学者有过阐述。胡敏、卢振家(2015)指出,治理理论基础之一是资源依赖理论,其核心假设是组织需要通过获取环境中的资源来维持生存,没有组织是自给的,都要与环境进行交换,对资源不可回避的需求构成了组织对外部环境及其他组织的依赖和互动。高校预算是特定时期的高校财政财务收支计划,确定着在计划期内政府、市场等多元主体对高校以何种方式、给予多大程度的财政资源安排,是政府、市场、社会等多元主体参与高校治理的重要工具。高校预算并不是完全独立于高校治理之外、封闭运行的机制,而恰恰是“嵌入”高校治理中,从内部和外部多层次影响并建构着高校治理结构。高校预算体现并规定着政府、社会组织等外部组织在多大程度上控制着高校所必需的资源,同时划定高校治理参与者的资源配置权利边界,由此推动着高校治理中内部的行政权力对学术权力,外部的政府力量对市场力量、学术力量的建构。

张维迎博士曾指出:其实任何一个组织都有一个治理问题,学校也不例外。涉及大学治理的时候,要讨论的一个问题是:用什么样的制度安排能够保证大学的目标和理念得以实现……所以一定要通过一整套的制度安排来实现。这些制度安排就是治理结构,就是大学的治理(University Governance)……大学的治理涉及一系列问题,比如:大学的控制权究竟应该在谁的手里?是在教授手里还是在行政主管手里,是在校长手里,还是学生手里,或者是政府手里?

乔春华(2014)指出,一个高校的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。如果高校不能预算,你如何治理?因此,高校预算能力决定高校的治理能力,高校不能预算就不能治理。高校预算是高校治理的重要工具,是政府、市场、高校等所有利益相关者最直接的交集。当下中国,对高校治理的认识和讨论,仍基本聚焦于是“教授治校”还是“校长治校”问题上,而对高校治理重要变量资源配置的基础制度——预算,不仅理论上重视不够,在实践上也同样没有给予应有的地位,甚至认为学校预算就是财务部门的事,预算不能影响学术自治。而现实是,由于高校对财政资源越来越依赖,预算对高校治理的建构也越来越明显,撇开预算谈高校,或者弱化预算治理功能,都是不切实际的,也难以实现高校的善治。