地方治理制度创新的路径选择

体制转型是靠不断的制度创新来实现的。制度创新的路径选择则取决于多种因素。它可以是地方党政所面临的危机带来的严峻挑战，如重庆市开县麻柳乡政府处理1999年6月14日当地农民的群体性反抗事件，创造的“八步工作法”民主治理的制度创新；可以是地方党政的自我革新，如湖北省咸宁市咸安区2004年的乡镇事业单位改制，实行“以钱养事”的制度创新；也可以是新技术手段和方法的有效利用，如江苏省江阴市的“幸福江阴”综合评价指标体系的应用和山东省青岛市运用计算机辅助调查（CATI）技术实现“多样化民考官机制”的制度创新。

为此，笔者对上海市闵行区、浙江省温岭市、河南省焦作市、广东省南海市和江苏省江阴市的地方预算管理及审查监督制度进行了考察。这些创新的路径选择也有三种不同的方式：上海市闵行区的创新特点是以结果为导向的绩效预算改革，属于地方政府的自我革新；江苏省江阴市以信息技术为特色的公共财政网上办公平台建设，突出了信息技术和方法的运用；浙江省温岭市的制度创新特点则是参与式的公共预算改革，正在探索一条公民有序参与政治过程的新路。

其实，只要稍加注意就可以发现，制度创新的这三种路径选择，存在着明显差异。如果从难易角度来看，采用信息技术和方法的制度创新相对容易；地方党政的自我革新次之；让民众有更多的参与和监督则较难实现。同样，如果从地方党政对制度创新的接受程度来看，以上的次序也不会改变。之所以存在这种现象，一方面是与我国现存的自上而下的党政领导体制密切相关。信息技术和方法的采用，以及地方党政的自我革新，其创新的推动力主要来自体制内的主要领导。在权力高度集中的条件下，一个有创新意识的主要领导要想推行一些新的技术、方法和绩效考核标准，去实现政府的有效运作，是没有什么力量可以阻止得了的。另一方面是目前地方党政对来自体制内的行政监督普遍比较适应，而对于来自体制外和民间的政治监督，则存在种种疑虑和抵触情绪。在不少官员看来，民间力量深不可测，可控程度低，允许其参与地方治理的政治风险大。而且现在官员主要以对上负责为主，对于来自民间的声音存在反应迟钝、漠然置之、无所作为的态度，在这样的条件下，很难想象地方党政会主动为民众的参与和监督创造机会和渠道。

笔者在比较研究了一些制度创新案例后，也证实了这一发现。现实中，绝大多数在创新路径选择上侧重于民众参与的案例，都是在遇到重大危机后进行创新的。这些地方党政在严重的干群利益冲突中，不得不向民众做出妥协，承诺在执政中更多的公开、透明，更多的民众参与和监督，从而逐步实现善治。

其实，制度创新路径选择的不同，不只牵涉创新切入点的难易，也不仅仅是地方党政应对挑战的机会选择，而是关系我国制度变迁和善治能否逐步实现的关键环节。一个社会要实现善治，必须要实现政府和民众之间的良性互动，处理好政府和民众之间的委托代理关系。这样的良性互动和委托代理关系，不可能是天生的，而是需要后天培养训练的。我国制度变迁和创新的过程，也就是这种培养和训练的过程。这里有两个影响他们之间关系的因素值得我们特别注意：一是对政府来说，既需要其内部的行政监督，也需要外部来自民众的政治监督，来保证政府的廉洁和高效；对于民众来说，既需要接受政府的公共服务和管理，也需要能动地参与地方治理的政治过程，以保护自己的经济权益和实现自己的政治权利。只有这样，才能够克服政府和民众之间的信息不对称，实现共赢。二是组织程度差异所导致的不平衡。从组织程度来看，政府和民众是不对称的。组织程度高的政府很容易利用其强势地位左右和控制民众的选择，使其处于从属地位。这一点在我国表现得尤为明显。由于自组织水平低和没有直接选举党政官员的权利，处于被控制和从属地位的民众，当其经济和政治权益被长期忽视甚至剥夺时，这种被忽视或者剥夺的感觉，会最终导致政府和民众矛盾的集中爆发，产生破坏力很强的社会动荡，直接影响国家的法制建设。(https://www.daowen.com)

很明显，社会中组织程度低和处于弱势地位的民众对地方治理过程的参与，是我国实现政府和民众良性互动和善治的短板。从这一点来看，浙江省温岭市参与式预算制度创新的路径选择更侧重于处于弱势地位的民众参与，抓住了我国体制和社会转型的要害。

改革是一个从易到难的渐进性过程。各级地方党政根据各自面临的不同情况，自主选择制度创新的突破口和路径。以地方预算的管理和审查监督为例，在开始阶段，选择从体制内以结果为导向的绩效预算，提高地方财政执行的效率，和采用信息技术建设公共财政网上办公平台，来堵塞制度上的漏洞，都可以在把风险控制在较小范围内的条件下，实现政府财政运作效率的大幅度提高。由于这些创新是与现行体制相适应，所以可以大大减少推进的难度。但是笔者仍然认为，我们在实施这样制度创新的同时，也要看到其局限性。即这样的创新在体制内缺乏动力，需要一个有改革意识的开明领导来强力推行，因而容易发生“人走政息”结局。也就是说，在创新的可持续发展方面，这种类型的制度创新有着先天的缺陷。那么，是不是形成了制度，就可以保证创新的可持续发展？实际并没有这样简单。殊不知，一项制度要能够保证其可以长期贯彻执行，是由多种因素共同决定的：一是制度本身的可行性；二是执行制度的成本收益分析；三是制度背后各种博弈的力量对比是否大体平衡；四是与民众的切身利益的关切度。所有这些因素都是变动的，是需要不断完善的。这些因素中缺少任何一条，都会导致制度的式微和作用的中断。在此情况下盲目相信有了制度就有了创新可持续性的保障，就会变成一种“制度迷信”。因此，制度创新需要不断提高民众的参与程度，完善民众的参与渠道和发挥民众参与的作用，逐步使制度创新的可持续发展建立在民众参与和监督的基础之上。

对于那些一开始就面对严重的干群矛盾，把民众参与和监督放在首位的制度创新，也面临着如何将创新科学化、规范化和系统化的挑战。要清醒地认识到，虽然这些创新中民众的参与和对政府的监督可以逐渐改变当地的政治生态，使参政变成民众的生活习惯，但也必须看到，在我国，不仅目前民众的参与渠道少，组织程度低，而且现有的参与渠道也常常不太通畅。所以，能否真正给民众带来实际的福利，是保持民众政治参与积极性的关键。同时，地方治理是一个科学的管理体系，是有规律可循的。简单的民众参与，并不能解决政府治理的所有问题，这就是为什么发达国家的地方政府都聘有职业经理人来从事政府日常管理工作的原因。就以政府的公共预算管理改革为例，上海市闵行区在政府内部实行以结果为导向的绩效预算管理，和江苏省江阴市采用信息技术建设公共财政网上办公平台等做法，实际上仍旧是浙江省温岭市以参与为特色的制度创新需要加以学习和借鉴的。只有将这些做法与民众的广泛参与结合起来，才能做到政府治理的科学化、规范化和系统化。

政府是分为各个层级的。不同层级的政府面临的任务也不同。所以，不同层级的政府在制度创新方面也会有各自的特色。但是，统观各国和国内各层级政府机构的制度创新，也有一些共同的特点。概括起来说，就是无论什么形式的制度创新，都必须扩大参与、竞争和监督。在这里，参与是制度创新的基础，其作用类似于产权制度在经济体制改革中的地位；竞争是制度创新中合理配置社会资源和提高政府绩效的手段，在竞争过程中实现正淘汰和激励作用；监督是制度创新过程中的程序保障机制，它保障参与和竞争在合法的制度框架下的公正、公平和公开。这三者在制度创新中缺一不可。一种制度创新可以在某些条件下和一段时期内突出以上三者中的某一方面，但如果不能使三者有机结合，则这种制度创新就有夭折的危险。因此，从事制度创新的领导者需要在理论上和实践中对此有清醒的认识。