湖北省咸宁市咸安区“以钱养事”乡镇管理体制不可持续的原因：没有人愿意走出铁饭碗的圈子
2002年农村税费改革后，咸安区党委政府为了应对乡镇财政收入大幅度减少，与过多的乡镇财政供养人员十分突出的矛盾，从2002年开始，他们先后将畜牧兽医站、农技站、水利站、农机站、城建站、房管所、文化站、广播站、经管站、计划生育服务站等9类站所112个单位撤销，“收章、摘牌”，人员整体分流，单位退出事业序列，职工退出事业编制，供养与财政脱钩。2004年9月，咸安区积极引导和鼓励已撤销站所的职工自愿领取一次性经济补偿费后，与原单位解除劳动人事关系。目前，全区9类站所职工712人，除已退休和年龄符合内部退养条件（男55岁，女50岁）的外，其余51S人全部置换了身份，咸安区支付补偿金724万元。为了解除对改革的后顾之忧，2004年9月建立了乡镇事业单位养老保险，712名职工全部办理了参保手续，补交养老保险费541万元。
改革后，乡镇政府通过购买服务、购买劳务的办法来落实政府农村公益性服务的责任。具体说就是“政府承担、财政保障、竞争择优、购买服务、合同管理、考核兑现”的农村公益性服务新机制，并制定了《关于进一步加强农村公益性服务工作的意见》《咸安区农村公益性服务实施办法》和《咸安区农村公益性服务资金预算和管理办法》等规定。这一做法在当地被简称为“以钱养事”。
2005年到200S年，湖北省补贴给咸安区“以钱养事”资金如下表为：
2005年补助资金较多的原因是支付改革的成本。2006年补助资金标准为5元/人，2007年提高到10元/人，200S年又提高到15元/人。“以钱养事”的项目也从2005年的6个，2006年的S个，2007年的11个，发展到200S年的12个。具体包括：农业技术、畜牧兽医、计划生育、农业机械、水利、水产、城乡建设、社区建设、文化体育、财务代理、森林防火、水库管护等。
对于“以钱养事”、购买服务的监督，经过多年的实践，咸安区已经形成了“精细化”的管理模式。包括：乡镇有主要领导分管这项工作；合同管理；服务人员要有自己的工作日志；给农民发放“农村公益性服务农民监督卡”，由服务人员在服务完成、农民认可后在上面签字；单项考核、季度考核和年终全面考核相结合。
对于咸安区“以钱养事”的乡镇管理体制改革经验，湖北省委、省政府2003年11月4日发出了《关于推进乡镇综合配套改革的意见》，2004年又在7个县市进行试点，2005年在全省推广以来，结果参差不齐，出现了不少问题。由此，对于这项改革也发生了争论。
首先，“以钱养事”是换汤不换药。没有竞争的“以钱养事”，很有可能回到原来的体制中去。从表面上看，乡镇事业单位的人员是走出了原来的体制，但是实际上，乡镇政府购买服务的对象，仍是那些人，并没有更多的人员参与进来。而且，引入竞争机制将使原事业单位人员产生吃饭问题，会引发上访事件，影响社会稳定。
其次，“以钱养事”群众参与程度低，形不成对农村公共服务的有效监督。精细化管理成本高，难以持久，流于形式。目前，要想保持比较好的农村公共服务效果，监督就很重要。从目前来看，虽然有群众的参与，但是，在中国农村民间组织几乎不存在的条件下，单个农民监督农村公共服务人员的意识、成本和程度，都存在很多问题。就“精细化”管理所描述的单项考核、季度考核和年终考核；工作日志；合同制；农民监督卡等内容，成本也不低，任何一个乡镇要想完整地坚持下来，也并非易事。尤其是“以钱养事”改革在湖北省推广后，事实已经证明，如果没有高度负责的乡镇领导干部挂帅亲自抓，流于形式只是早晚的事情。
再次，“以钱养事”造成上下不对口，许多部委的资金到不了基层。在处理突发事件上有先天缺陷，几次突发事件证明，地方政府有强烈的体制回归的冲动。这是笔者在咸安区调查时当地干部最为担心的事情。事实上，咸安区的乡镇管理体制改革虽然发生在基层，触动的则是自上而下的部门管理体制。目前中央政府和省政府的资金发放渠道，仍旧是以部门为主。有这个部门，上级的钱就发下来了。没有这个部门，钱很可能就少了，或者没有了。目前，咸安区乡镇事实上虽然没有了各种事业单位，但是，为了争取上级的资金和转移支付，还必须挂上一些已经不存在的事业单位的牌子，装装门面。这说明，下面改了，但是上面没有改，基层的改革要坚持下去是很困难的。特别是这几年连续发生了一些突发事件，比如：禽流感事件使乡镇感到畜牧防疫不能完全市场化；稻飞骚病虫害使乡镇感到农技必须由乡镇来掌握；还有食品安全事件、突发疾病事件等，都在一定程度上体现了“以钱养事”和政府购买服务的局限性。
最后，“以钱养事”不能节约财政资金的支出，只能有限地提高财政资金的使用效率。咸宁市政府副秘书长周青松告诉笔者，“以钱养事”、政府购买服务确实可以提高财政资金的使用效率，但是，说此举可以大幅度节约财政支出，言过其实。持以上观点的还有武汉科技大学中国农村研究中心的贺雪峰。他们认为，算上改革的成本和政府应付突发事件的成本，此项改革并不能节约财政资金的支出，只有略为提高了财政资金的使用效果。这一点，与我在咸安区双溪桥镇和汀泗桥镇了解的情况有所不同。按照当地干部的计算，乡镇事业单位改革后，用人少了，财政资金节约了1/4。显然，这些干部没有把2005年改革的成本计算进去。
目前，“以钱养事”、政府购买服务的改革在咸安区各个乡镇仍在坚持执行。但是，从总体上看，此项改革的效果显然不如人意。对此，当地干部的解释是，其他地方在此项改革的推广过程中，并没有像咸安区那样解除乡镇事业单位人员劳动关系，领取补偿金，只是简单以“以钱养事”、政府购买服务为主要实施重点。
事实上，湖北省咸宁市咸安区乡镇事业单位“以钱养事”改革在各地推广难的症结在于：各地在推广这种做法时，只是强调“以钱养事”，而没有真正做到使原来乡镇事业单位的人员，从“政府人”变为“市场人”。在乡镇事业单位人员身份没有改变的情况下，想要他们为农民服务，实现在市场环境条件下的“以钱养事”，无异于缘木求鱼。
咸安区一些干部对于今后能否坚持下去也在心里打鼓。一个明显的迹象是，笔者在咸安区的门户网站上，没有看到任何关于“以钱养事”、政府购买服务改革的内容，连200S年1月份咸安区获得了第四届“中国地方政府创新奖”优胜奖的消息也没有。笔者就此事询问当地干部，得到的回答是：他们希望做事低调一些，不要大肆宣扬，尤其是在现在这种改革趋势还不十分明朗的时候。