一则修路故事反映出制度创新可持续发展的规律
重庆市开县的麻柳乡以“八步工作法”的制度创新闻名于世。笔者2006年和2007年曾分别前往那里考察。[19]时隔3年，2010年的4月份，笔者第三次来到麻柳乡，想看看那里“八步工作法”现在的执行情况和存在的问题。跟踪考察地方政府创新项目的可持续发展，一直是笔者研究的重点课题。从2006年至今，麻柳乡的党委书记已经换了3任，乡长换了2任，“八步工作法”在当地也逐渐被干部和农民群众广泛接受，正在慢慢成为他们日常决策和管理农村事务的习惯。但是，笔者还是从当地修建两条村级水泥路的故事中，察觉到在现有政治环境和制度条件下，要使基层政府的制度创新坚持下去的艰难和曲折。
一般认为，制度化是各种社会集团实现自身利益诉求的正常和理想的规范化渠道。在转型时期，人们大多认为推进制度的不断演变，是实现社会和体制转型必然选择。但令人遗憾的是，制度的执行却相差很远。而且这种差距还有扩大的趋势。显然，如果我们不能找到使制度真正起作用的关键环节的缺陷，并加以改进，那么这种“一条腿长，一条腿短”的局面，就将在实际工作中，既阻碍地方政府作用的转型，又难以实现民主执政、依法执政和科学执政。
麻柳乡2007年至2009年硬化的两条村级道路的过程，说明了这一点。
麻柳乡硬化的第一条水泥路，是2007年开始的从乡政府场镇到鹿垌村9公里的村级路。硬化道路持续了一年多。由于该路受益农民分布广泛、零散，受益程度难以计算，所以修路没有从受益农民那里集资，资金全部来自上级的专项转移支付和国家村村通工程款。工程概算为36S万元。这种修路的资金来源，在很大程度上使乡党委、政府，甚至是乡主要负责人主宰了工程从招标到质量监督、验收的全过程，受益农民的参与程度大幅度下降。这样事实上造成了一方面乡党委、政府要为此工程承担无限责任，另一方面也造成受益农民的依赖思想，并且有少数农民对于施工中涉及到的自身利益（如需要租用农民的地方堆放建筑材料，需要拆除一些农民自己房前的台阶）而漫天要价。对于这样不同于“八步工作法”的做法，乡里一些干部和农民也提出过不同意见，但是都没有被乡主要领导采纳。在此情况下，很多乡干部都采取了回避态度，即不再过问修路事情，让主要领导自己去关心。
果然，这条路修到一半时，问题发生了。主要是因为修路超预算和施工质量存在问题，引起了施工队和农民们的不满。从施工队来看，他们说由于建材价格上涨，工程预算要从36S万元上升为460万元，没有钱只能停工。而当地农民已经发现施工方不仅在施工的材料配比上，而且在路面的平整度上，都存在不少质量问题。一旦施工真的停下来的话，后果会十分严重。因为那时不仅农民和乡干部们会要求公布工程财务明细，搞清楚钱是怎么花出去的，为什么会超过预算92万元，而且在这种情况下，要想再动员受益农民集资来弥补这超出预算的92万元，已经是不可能了。更何况还有乡主要领导的威信将严重受损。几年后，笔者在麻柳乡时还有一些干部反映，当时之所以出现上述问题，就是没有按照“八步工作法”来办事造成的。在此紧要关头，麻柳乡更换了建筑队，说服施工单位垫资的方式，最后勉强把这9公里的路硬化完了。至今，距离完成修路已经2年多过去了，乡政府还欠着施工单位几十万元的工程款没有结清。
麻柳乡另一条硬化的村级道路是通往兴坪村的4.5公里水泥路。兴坪村位于高山上，这就使道路蜿蜒曲折，盘旋而上，十分险峻。最后决算下来，总共投资170万元。其中受益农民集资50万元，人均300元；国家村村通工程支付90万元；当地鲤鱼塘水库后辅工程补助款30万元。笔者沿着这条水泥路一直走到了尽头，感慨路的质量非常好，错车处、弯道处、学校门前、陡崖处等要害部位，处理得十分到位。这条路从200S年S月S日北京奥运会开幕那天开始建设，到2009年5月2日完工，历时近9个月。这是一条完全按照“八步工作法”进行决策、招标、质量监督、工程决算、账目公开透明的工程。事前，兴坪村按照“八步工作法”进行了全民公决，确定了受益农民集资数额和免交、少交人员条件。接着，他们成立了工程领导小组，由村干部、普通村民代表、乡包村干部组成，成立了财务管理小组，主要由村民代表和村干部组成。聘请麻柳乡当地的施工队进行施工，由村民选举产生的质量监督员监督混凝土配料和水泥铺设的质量。兴坪村党支部书记邓廷章有十几年在广东番禺从事建筑施工的丰富经验，所以以他为首的工程领导小组的监督不仅到位，而且内行。在施工中，兴坪村也遇到了建筑材料涨价的难题，最后结算超出了工程预算30万元。他们召集党员、干部、村民小组长、村民代表开会集体讨论，决定将上级发给兴坪村的鲤鱼塘水库后辅工程补助款30万元，用于补足超出的预算，对此，村民没有意见。
笔者在调查中，一组数字的对比很能说明问题。9公里平坦的路，花了460万元才勉强完成，质量差强人意，农民和干部议论纷纷。4.5公里崎岖的山路，花了170万元，不仅质量上乘，而且农民、村干部、乡干部都很满意。我曾经想，如果用“八步工作法”来硬化那9公里的路，不仅可以节省投资100多万元，而且质量也会和4.5公里的路一样好。这就是用不用“八步工作法”的区别。
随之而来的问题是，“八步工作法”诞生于麻柳乡，那里的干部群众应该对这种方法的好处了如指掌，但为什么他们有时会在实际的工作中放弃或者不完全使用它呢？笔者认为，结论只有一个，那就是在这项工程中，没有形成相关利益方力量的平衡，乡党委、政府甚至乡主要领导的权力很大，而民众的参与程度很低，没有形成对权力的有效制约。在这种力量失衡的格局中，要想实现政府的民主执政、科学执政和依法执政是很困难的。出现这样的局面，不会因领导者个人的意志为转移，因为权力受到制约无论对于国内还是国外的任何领导者来说，都是一种痛苦的选择，也是无可奈何的选择，因为不这样做，民众不答应。那么反过来说，如果领导者有这样的机会可以大权独揽，独断专行，那么他们怎么会去主动要求接受监督，从而削弱自己的权力呢？我们可以设想，在“八步工作法”的诞生地和普及程度很高的麻柳乡都是如此，那就可以想象在其他乡镇和城市会是什么样子了。所以，要真正使创新的制度起作用，就要特别关注使制度能够得到遵守的客观条件，并积极创造这样的条件。
监督是有成本的。兴坪村对施工方的监督很严格。他们不仅有选出的专职监督员熊启平，而且还有像村民廖百安这样的自发监督志愿者，无时无刻不在观察施工方的一举一动，以至于施工方还打伤了兴坪村的监督员熊启平，使他不得不住院治疗，并赔偿了几千元医疗费。兴坪村还因为对施工质量有意见，下令停止施工十几次，乡政府为此召开了多达40-50次的协调会，仅仅乡主要领导就亲自参加了20多次这样的会议，来解决矛盾和问题。在这样强大的民间力量面前，无论是施工方还是乡党委、政府，都不可能一言九鼎，他们的权力都受到了制约，凡事都需要协商、讨论，最后以大多数人的意见为准。正是在这样的条件下，才造就出了高质量的道路，最后实现了三方或者多方的共赢。
以小见大。麻柳乡硬化修路的故事其实揭示了我国地方政府创新可持续发展的规律。从目前来看，在政府、开发商与民众之间，力量最弱的就是民众。可以说，不从根本上解决民间力量弱势和民众参与程度低下的问题，民主执政、科学执政、依法执政就难以实现，我国的社会和体制转型也将会付出更高的成本，经历更加曲折的道路。这一点值得引起特别关注。
【注释】
[1]《公用事业改革：深圳的探索与争议》，载《南方周末》，2005年7月9日。
[2]巴中市党委：《乡村换届选举工作总结》，2001年12月20日。
[3]何增科，杨雪冬，赖海榕等：《基层民主和地方治理创新》，中央编译出版社，2004年10月版。
[4]河北省武安市委组织部：《一制三化：充满活力的农村领导机制——河北省武安市“一制三化”工作机制纵深调查》，200S年。(https://www.daowen.com)
[5]中央农村工作领导小组副组长陈锡文在2011年1月30日国新办发布会上称，2010年中国农民人均纯收入5919元，在相当长的时间内第一次增长速度超过城市，连续7年增幅超6%。
[6]《市委办公室、市政府办公室关于加快农村土地承包经营权流转的实施意见》，中温办发（2009）135号文件。
[7]“温州农村土地承包经营权流转机制与政策研究”课题组：《温州市农村土地承包经营权流转机制与促进政策研究》，2009年S月3日。
[8]“温州市被征地农民问题政策研究”课题组：《温州市被征地农民问题政策研究》，2005年11月。
[9]“温州市被征地农民问题政策研究”课题组：《温州市土地征用政策述评》，2005年2月。
[10]参见笔者2010年4月在重庆市忠县三汇镇的调查记录。
[11]参见笔者2010年4月对安徽省淮北市的调查记录。
[12]参见笔者2010年4月对内蒙古巴彦淖尔市临河区的调查记录。
[13]温州市农业局：《温州农村土地承包经营权流转机制政策研究》，2009年11月。
[14]淮北市农业委员会：《关于我市农村土地流转工作的汇报》，2010年3月29日。
[15]淮北市农业委员会：《加快农村土地流转，推动农业规模经营——全市农村土地流转工作汇报》，2010年3月30日。
[16]参见笔者2010年4月在安徽淮北濉溪县百善镇的“安徽省财政厅农业综合开发示范区”的调查记录。
[17]参见笔者2010年4月在重庆市忠县与县农委干部的座谈记录。
[18]参见笔者2010年4月对内蒙古巴彦淖尔市临河区的调查记录。
[19]参见笔者的调查报告《危机管理和后选举治理的成功范例——对重庆市开县麻柳乡八步工作法制度创新的分析》，载《东南学术》2007年第四期。《地方政府创新缘何难持续：以重庆市开县麻柳乡为例》，载《中国改革》200S年第5期。