美国的制度真的衰败了吗？
在奥巴马执政的S年里，由于民主党、共和党两党在联邦参众两院的剧烈党争，出现了严重的“否决政治”现象。尤其是奥巴马第二个任期的最后两年，由于民主党失去了众议院的多数地位，以至于奥巴马在美国国内的政策制定和执行上基本处于瘫痪状态。
2016年的美国总统选举，更是让“政治素人”特朗普异军突起，以反建制派的面目横扫“政治正确”和所有华盛顿老牌政客，成为新一任的美国总统。
对此现象，一些美国政治学者称之为“美国民主制度的溃败”，似乎从美国联邦层面来看，这种说法也颇有根据。
笔者对美国地方治理研究有20年之久，并长期生活在美国，历经克林顿、小布什、奥巴马、特朗普各届政府，对于以上说法，虽然从现象上看似乎有些道理，但总觉得有些牵强。直到最近笔者所在的美国东部马萨诸塞州的艾莫斯特镇（Town of Amherst）5个月来就一个重大问题的决策过程所呈现出来的民主精神，我才明白，什么是美国的民主制度，这个制度的真正的生命力在哪里。
2016年11月S日是美国总统的大选日。在那一天，除了要选出总统和副总统，各州还要选出一些州的官员，对州范围的数个重大问题进行公决，同时各个地方政府也要对当地重大问题进行全民公决。地处马萨诸塞州西部的艾莫斯特镇是一个大学城，麻省州立大学主校区（UMass Amherst）、排名美国学院首位的艾莫斯特学院（Amherst College）以及汉普什尔学院（HamPshire College）等3所大学位于该镇。镇内人口3.5万人，有3所小学。
2016年初，为了改善镇小学教学条件，整合教育资源，由该镇学校委员会（School Committee）提出了一个耗资6636.9万美元重建小学议案，得到了麻省学校建设局（Massachusetts School Building Authority）的批准，并愿意为该议案提供最高额为3440万美元的资金支持。剩余的32S0万美元及其利息则需要由该镇的纳税人来承担。该议案的主要内容是：关闭2所小学（Wildwood小学和Fort River小学），并将另1所小学（Crocker Farm小学）改建为学前班和1年级学生的学校。在关闭的1所小学的场地上（Wildwood小学）新建一所可以容纳所有2年级至6年级学生的大型小学。
这是一个对该镇今后基础教育产生深刻影响的议案，也是一个花费不菲的议案。它一经提出，就引发了大量的讨论，支持和反对的观点针锋相对。为了测试这个议案的支持率，该镇将其列入了2016年11月S日总统选举日地方政府重大决策的全民公决目录，要求当地选民对因建校而面临的财产税率上涨表明态度，就此拉开了对这一事关全镇所有居民切身利益的决策过程的序幕。
记录显示，艾莫斯特全镇有登记选民16569人，2016年11月S日参加总统选举投票的选民为15095人，投票率达到了91%。对因建校需要提高财产税率超过2.5%的投票选民为13494人，投票率为S1.4%。其中赞成者6S25人，反对者6669人，赞成票仅仅多出了156票，算是勉强通过。(https://www.daowen.com)
按照艾莫斯特镇法律规定，这样重大的决策需要在当地召开的镇代表大会（Town Meeting）上获得三分之二以上代表的支持，才能最后决定。2016年11月14日艾莫斯特镇召开了镇代表大会讨论这个议案，在经过2个多小时的激烈辩论后，投票表决的结果是：10S票赞成，106票反对。赞成票没有达到三分之二的多数，议案没有通过。
这次在镇代表会议上表决的失败，没有动摇支持这个议案的人们的决心。他们反而进行了大量的宣传和动员工作，给每一位投反对票的镇代表打电话，发短信，登门拜访，反复做工作，说明实施这个议案对于该镇基础教育的好处，能够争取到州政府资助的不容易，并按照规定争取到了在镇代表会议上再次表决的机会。2017年1月30日艾莫斯特镇代表再次召开会议，对这个议案又进行了长时间的激烈讨论。在会场外，来自三个小学的部分教师、家长和高年级学生组成的助威团也高举标语和呼喊口号进行声援。在这样的背景下，表决结果是：123票赞成，92票反对。尽管这次赞成票比上一次增加了15票，但仍旧没有达到三分之二的多数，议案仍旧没有通过。
至此，笔者当时认为支持这个议案的人大概会偃旗息鼓了。没想到，该镇法律还有规定，如果居民对镇代表会议的表决结果不满意，可以在7天之内收集S00个登记选民的签名，要求对这个计划进行全民公决。公决通过的标准是：或者赞成者达到了全体登记选民的1S%，要有29S3人以上投赞成票；或者赞成票达到了当天投票数的三分之二。该项计划的支持者再次动员起来，在短短5天时间里就收集到了1000个登记选民的签名，要求在全镇进行公决。公决最后定在2017年3月2S日星期二举行，之前观点对立的双方在当地报纸、电视台、各种宣传上又较量了一番。我也非常关注这次投票的结果。3月29日结果出来了。参加这次地方选举有4900人，投票率为29.5%，其中赞成2746票，反对2147票。由于赞成票既没有达到全体登记选民的1S%，又没有达到当天投票的三分之二多数（反对票要低于1375票），所以这5个月来就这个议案的第4次表决，还是以失败告终了。
看来，这场关系艾莫斯特镇每位居民切身利益的重大决策的讨论，要告一段落了。但这场持续了5个月经过4次讨论表决的民主决策过程，还是留给我们很多思考。
首先，是信息的公开透明。持续5个月的讨论，使对立双方的观点都得到了充分的展示。支持议案的一方组织严密，行动果断，动员有方，妙招迭出。反对议案的一方虽然没有严密的组织，但是反对的理由也得到了充分的披露。笔者就在Amherst Bulletin这张地方报纸上看到了一位当了30年镇代表会议代表、Holyoke Community College的退休数学老师Felicity Callahan女士反对这个议案的理由。她指出，麻省学校建设局虽然答应给予Amherst镇建校以3440万美元的支持，但这是最高额，很可能州政府不会给我们这么多钱；而且我们自己出资的32S0万美元，不包括利息，如果包括利息，支出就会达到5410万美元，这比32S0万美元高出了65%。学校每平方英尺的造价达441美元，高于同样规模学校造价50美元。算下来镇每年需为每个小学生支出9万美元，而原来每个小学生S万美元已经很高了。就算学校建成了，一个在镇北部，一个在镇南部，每天两次上下学的校车旅行成本也比过去高。如果通过了这个议案，那么镇本来需要投资的其他项目，比如花费1300万新建消防站，花3S00万更新公共工程设备，花3600万改造镇图书馆，就要无限期推迟。此外还有镇里的道路要修，人行便道要建，都没有钱了。现在艾莫斯特镇的财产税率已经是麻州西部3个县69个市镇的第二高，建新学校使得家有30万美元房产的业主每年要多交400美元的财产税，到2015年1月1日艾莫斯特镇已经有95个家庭拖欠财产税，很多家庭因为交不上财产税而破产，这样的税负使居民难以承受。这个退休女教师的反对意见有事实，有数据，很能说明问题。
其次，是给予双方充分的讨论和妥协空间。5个月来，对于这个事关每位居民的重大决策，艾莫斯特镇的法律和制度给予讨论和表决的空间确实非常大。在这里，不存在一次表决就定论的制度。地方法律对于事关居民切身利益的议案，都要求有三分之二以上多数支持才能通过的规定。但就是你暂时达不到这个标准，也给予你充分的空间来阐发自己的理由，使信息得到充分的披露，在信息尽量均衡的基础上做出决策。这样的决策就会使失误降到最低的程度。
再次，是可以诉诸不同的对象，以最大限度地表达出居民自己的真实意见。现实政治运作中，由于设定的表决对象不同，参与表决的人群不同，会出现不同的结果。所以，政治是可以人为操纵的。但是，如果有多次不同群体参与的表决，多角度目标设定的表决，人为操纵的几率就会被大大压缩，从而体现出民众自己的真实意愿。艾莫斯特镇法律和制度就体现出了这种特点。尽管在2016年11月S日的公决中，提高财产税超过2.5%的议案勉强通过，但是紧接着11月14日的镇代表大会就直接对新建学校计划说了“不”字。在2017年1月30日召开第二次镇代表会议前的一个半月里，上一次投了反对票的106名代表，都遭到了支持这个议案的团体和个人狂轰滥炸式的游说，每个人每天都要接到数十个游说电话和几十封游说邮件，更有人不时上门游说。笔者认识的一位投了反对票的镇代表就向笔者诉苦，说每天接到无数这样的电话和邮件，烦不胜烦。这样做起了一点效果，第二次镇代表会议表决，支持方就多了15票，当然还有改投弃权票的，但仍没有改变失败的结果。这样的结果也鼓励支持者直接诉诸全体选民，在短短5天征集到1000个选民的签名支持后，这个议案交给了全镇每一个人来审视、表决。2017年3月2S日的表决虽然还是失败了，但是它给足了这个议案失败的理由，我认为支持者也可以坦然接受它了。
这样的故事每天都在美国各地发生。这就是美国的民主制度。它的根基在基层。不论联邦高层如何纷乱、党争，基层的民主制度依然故我。所以托克维尔说美国民主真正的核心就是它的市镇会议制度。