联邦高层和基层要分开

在联邦政府层面，从奥巴马政府开始，这种否决政治现象就越演越烈。佛朗西斯·福山把这种现象称之为“否决政治”，也就是为了否决而否决，就是要你做不成事，以显示你的无能。

一般来讲，如果美国国会里的参议员和众议员做出了违背本州选区选民的决策，是要承担后果的。比如，如果选区民众都认为大量非法移民是美国社会稳定的严重问题，要严加控制，而从这个选区走出来的国会参议员或者众议员却投票支持将非法移民合法化，那么在这些政客任职年限到了之后，都会被竞争者取代。

但是，这些年美国各州在意识形态上分化严重，东部和西部是自由化意识形态泛滥的地区，什么同性恋合法化、吸食大麻合法化、中性厕所等，花样翻新，层出不穷。在这些州民主党占据优势。中部广大地区则还保留着基督教福音派的传统，这是共和党的票仓。所以来自不同地区的国会参议员和众议员，在联邦层面决策时，会有截然不同的观点。

在这个时候，偏偏奥巴马政府提出了一系列容易引起不同观点对抗的议案，比如医疗保险改革法案，移民改革法案，同性恋法案，还有一系列的行政命令。特别是奥巴马政府提出每个学校都要设立中性厕所，为自认为自己是什么性别的学生上厕所提供方便，而不管其生理上是男性还是女性，不然联邦政府将要核减不配合的学校的联邦补助金。美国各州意识形态上的分化，加上奥巴马政府提出多项争议很大的决策议案，使得在联邦层面上“否决政治”盛行。

但是美国实行的“自治制度”，在联邦、州、地方三级，互不隶属，各层级官员也都是选民投票选出，和上一级官员没有关系。这三层政府之间的联系主要是财政上的经济联系。也就是说，联邦对州和地方有财政转移支付制度，在全国有联邦宪法，除此之外，联邦政府对州和地方政府没有颐指气使的权力。由于各州大都有占据主导地位的意识形态，所以那种在联邦层面才能见到的“否决政治”，在州和地方就很少见了。(https://www.daowen.com)

美国也有七八个战场州，就是在这些州里，民主和共和两党实力相当，州长也是民主、共和两党轮流执政，大选投票也时而民主党胜，时而共和党胜，即便如此，这些战场州也很少出现像联邦层面那种“否决政治”现象，主要原因是州一级决策的都不是像联邦层面那么大的问题，对于争论激烈的决策，大都采取了回避的态度。地方政府就更没有这样的问题了。

通过观察可以看出，我们在判断西方民主制度的问题的时候，也要区分开联邦层面和“基层”，也就是说，不仅要看高层政治，也要看社会基本面的治理情况。美国民主体制的基础在基层。也就是说，这个基础在地方层面，既不在联邦一级，也不在州一级。回顾美国的历史，我们可以看到，美国最早出现的是地方政府，然后才有州政府，联邦政府出现得最晚。近400年前，欧洲移民远渡大西洋到达北美大陆后，虽然有欧洲皇室的委任状，圈占了现在被称为州的土地，但是那时候真正对这些土地和人口行使管理权的，是市政会议（Town Meeting）制度。这种古老的民主制度，至今仍旧在美国的地方治理上起着重要的作用，而且是美国新英格兰地区地方治理的主要制度。

关于这个制度，笔者在十多年前出版的《美国地方政府治理：案例调查与制度研究》一书中结合具体案例做过详细的论述。美国地方治理中的市政会议制度虽然也历经变化，比如有了代表制的市政会议制度，很多市镇因为人口增加，将之改变为议会制等等，但是市政会议的民主精神没有丧失，这才是美国民主制度的精髓。客观而言，这种制度至今在美国运作良好，深得美国人民的喜爱和支持。

之所以这么说，不仅因为市政会议是美国原创的民主制度，而且它会通过选举来改变州一级和联邦一级的政治生态。良好的基层民主制度不会允许州和联邦一级政府长期处于“否决政治”的状态，对于那些不称职的政客，基层民主制度会运用它对高一级政治制度的影响力，改变它，使政治资源能够得到合理的配置。