还权于民：在清晰的土地产权基础上构建农民权利体系
现代社会管理是建立在权利和义务平衡基础上的。对于社会弱势产业和弱势群体，其权利的保障是社会公正和平等的基础。而社会的公正和平等是生产力发展和社会进步的基石。在我国，就社会整体而言，农民是弱势群体，其权利的保障是全社会实现公正、平等的试金石。
（1）农民权利是个体系
我国农村改革开放发展的实践告诉我们，农民权利是个体系。它至少应由经济收益权、社会管理权、社会福利权等构成。同时，农民权利体系的构筑必须建立在农民财产权的基础上。
在农民权利体系中，经济收益权是农民权益中最基础的部分。这种收益权与农村的生产要素相联系，一方面它表现为农村劳动力的流动；另一方面则与土地的流动相联系。前者是劳动力价值的体现，是农民的劳动收入。后者是农民财产价值的体现，是农民的财产性收入。在任何一个社会，如果农民只有劳动收入，缺乏财产性收入的话，很难说他们的经济收益权利是完整的。很难设想，一个只靠出卖劳动力的农民能够有持续参与社会管理的积极性和动力。也很难设想，那些缺乏财产性收入，只靠有限工资生活的农民对农村和社区的管理是值得信赖的。
社会管理权是农民当家做主的权利。农民要实现这个权利，必须要有参与的动力，同时必须组织起来。而这两者都与农民的财产权密切相关。只有当农民有了财产的时候，为保护自己的财产他们才会有参与的动力；为实现自己的财产权利，他们才能够组织起来，用自己挣得的话语权，来与比他们强大很多的公司谈判和与政府对话。
社会福利权是农民享有政府提供的公共服务的权利。尽管农村现在取消了直接的农业税，但是农民依然是间接税的纳税人，依然有权利享有政府提供的均等化的公共服务。农民还是有选举权的公民，虽然目前他们能够直接选举的只是村级自治组织的领导人、县人大代表和部分试点的乡镇党委政府官员，但是，我国基层民主政治发展的目标，就是要将这种直接选举，逐步在乡镇、县甚至更高层级的政府推开。这样看来，广大农民逐步拥有对各级政府官员的选举权，可以对政府产生为农民提供均等化的公共服务的倒逼作用。
对农民来说，他们最主要的财产就是土地。但是，如果农民的土地是外在于他们财产权利的时候，也就是说，如果农民的土地可以被政府或者其他社会集团随意调整、侵占、剥夺的时候，农民的权利是很难实现的。只有当土地真正成为农民的财产时，即土地真正是“我”的，而不是“我们”的时候，农民从土地收益的获取中，就会生发出对社会管理参与的强烈要求，用参与社会管理来保障自己合理的经济利益。与此同时，农民在对其土地财产权的维护中，自组织程度的提高和参与意识的增强，也对承接政府提供的公共服务提供了良好的基础，这样一方面提高了政府公共服务的质量，另一方面农民也将逐步获得与市民同样的社会福利权。
（2）还权于民要从农村产权制度改革入手
当前，当我们谈到农民的财产权时，多以农民在劳动收入以外的土地收入为衡量标准。2010年，我国农民人均纯收入达到了5919元，年增长幅度超过10%，超过了城镇居民收入的增长幅度。[5]这可信吗？笔者于2011年对四川省、安徽省等地的农村进行了实际调查，下面是笔者实际调查、走访的相关情况。
2011年1月份，笔者来到四川省宜宾市筠连县高坪苗族自治乡。这是一个地处偏远的少数民族山区乡，距县城有2个多小时的车程，紧邻云南省。全乡有人口S1S3人，5个行政村，34个村民组。全乡面积36.2平方千米，有土地3万亩，其中耕地1万亩，林地2万亩。2010年全乡农民人均纯收入是5500多元，比2009年增长了650元。该乡有长期的烟草种植历史，是一个烟草种植大乡。目前，该乡是浙江中烟集团的烟草基地，也是国家烟草公司认定的烟草生产单元区（年产烟草5万石以上）。全乡租种20亩以上的种烟大户就有150户，其中有4户租种烤烟田超过200亩。全乡年产值超千万元，是全县三个年产值超千万的乡镇之一。
从200S年开始，该乡党委政府对全乡的土地进行了功能区划分，分为宜林区、宜烟区、宜粮区。其中50%的土地是宜林区，实行保护政策。宜烟区和宜粮区实行轮作，每年一换，烟粮土地各占一半。同时，乡政府制定了土地流转指导意见，主要是规范土地租金和竞标方式，政策每年调整一次。200S年的土地租金是200元/亩；2010年就上升为300元/亩。这实际上是乡党委政府为土地流转建立了一个交易平台。每年的政策调整指导意见的修订，宜烟宜粮区划分，乡党委政府都要征求农民意见。先村民小组开会讨论，再以村为单位制定土地划分规划，进行公示。然后在每亩土地租金200-400元区间内进行竞标，出价高者得。2010年该乡先锋村有400亩宜烟田，S人竞争。烟田租金以每株烟苗0.25-0.35元乘以1000株为标准。最后，该村农民郭术洪以每亩300元的租金中标，获得了400亩烟田的租赁权。其实，在2009年，该乡槐树村农民申世云也曾经承租过500亩烟田，年纯收入达到了20万元。为此，申世云雇用了该村50人，每人每天工资50元，采摘烟叶时实行计件工资，使每人每天达到了S0元。
笔者与该乡先锋村的郭术洪、槐树村的申世云、刘让友、余先众等农民进行了座谈，他们都是种烟大户。他们租赁的烟田少则100亩，多则200亩以上。土地租金逐年上升。2007年每亩租金只有100元；200S年上升为150元；2009年就到了200元；2011年更是高达每亩300元。4年间，土地租金涨了3倍，使农民从土地中获益增多。目前，该乡5000亩宜烟土地大都被150个种烟大户承租，没有外出务工的农民，除了可以为种烟大户打工，每年获得五六千元的劳务收入外，还有近百万元的土地租金收入。种烟大户的收入也不错。申世云2007年租赁土地15亩，年收入1.S万元；200S年租地50亩，收入4.S万元；2009年在乡村两级组织协调下，租地200亩，收入20多万元；2010年租地300亩，尽管遇到旱灾，年收入也达到了1S万元。2011年申世云还要租地350亩，继续扩大烟草种植规模。
笔者在筠连县腾达镇的春风村则看到另一种形式的土地收入。地处喀斯特地区的春风村土地并不适宜种植庄稼。他们就另辟蹊径，2005年以每亩土地50元的低租金出租土地330亩，筠连县佛来仙居园林有限公司投入600万元种植桂花。企业立住脚后，200S年春风村采用股份的形式入股土地660亩，获得了良好的土地收益。该村农民每年在公司打工的收入也有十几万元。桂花树下，农民自己饲养乌鸡，还有一份收入。他们利用自己村庄独特的地貌特征，种植杏树，开展“农家乐”旅游项目，也获得了良好的收益。
2011年2月笔者对安徽省淮北市相山区、杜集区、烈山区和濉溪县百善镇进行了调查。淮北市是安徽省城乡统筹综合改革试验区，土地流转是综合改革试验的主要内容之一。相山区的郭王村有11个自然村，4114人，5026亩耕地。至2010年，该村已流转土地1200亩，主要租给了本村食用菌种植大户。为此，该村农民自己组织成立了“郭王村土地股份合作社”和“郭王食用菌产业合作社”，由合作社社员选举产生了4人的管理委员会，任期3年，其中2人是村干部，2人是食用菌种植大户，收支每月公开。土地股份合作社是该村土地流转的主体，负责与农户谈判土地的入股方式。2010年，该村入股的土地价格为每亩S00元，也就是说，农民每年可以从合作社得到每亩S00元的土地租金。2010年合作社还为每亩再分红350元。合作社对入股的土地进行集中连片的水、电、路等基础设施建设，然后把土地分租给食用菌种植大户使用。淮北市和相山区政府为鼓励土地流转，一次性给予合作社每亩400元补助。笔者在相山区的钟楼村也看到了类似的农民组织土地流转合作社。据当地干部讲，这种农民自己的合作组织早在三四年前就在宁夏回族自治区石嘴山市平罗县出现了，具体负责农民承包地的流转。在相山区，任何企业和团体要租赁土地，都需要与农民自己的组织土地流转合作社谈土地租金。目前每亩的租赁价格是1000斤小麦的市价。自200S年以来，相山区已经流转1.1万亩土地，占整个耕地面积的1/9。
在濉溪县百善镇的安徽省城乡统筹综合改革试验区里，2009年淮北市顺达集团公司和五铺农场联合投资2000多万元，成立了“厚望食品有限公司”，采用入股形式流转农民土地500亩，每年每亩租金S00元，租期5年，租地协议由公司与农民签订。公司生产各种大棚蔬菜，供应城市市场。出租土地的农民在公司务工，每亩用工50～60天，每天工资50～70元。2011年春季抗旱，农民每天收入增加到120～130元。而且，国家给农民的粮食、化肥、农药、柴油、农膜等补贴，仍归农民所有。2010年，公司还为农民每亩发放了300元的分红。在百善镇，农民土地以入股形式已经流转了1万多亩，涉及1000多农户。
淮北市杜集区石台镇石台村的淮北市红硕园艺合作社，是农民黄得利在云南昆明打工种植蔬菜学到了技术后回家乡于2006年创业建立的。该园艺合作社，每年的蔬菜和葡萄种子从日本进口，西瓜种子来自台湾。至2010年，合作社已向农民租地500亩，建了150个蔬菜大棚。2011年又增加租地300亩。土地租金也每年上涨，2006年每亩600元，2009年S00元，2010年1000元，2011年达到1100元。在蔬菜大棚打工的主要是当地留守农村的妇女和老人，每天工资20元。2010年合作社付给农民工资30多万元。合作社的收益也不错，一个蔬菜大棚一年的纯收益可以达到1万元。笔者在淮北市烈山区宋町镇马桥村“老猫洞生态园”也看到了类似的情况。
成都市是国家城乡统筹综合改革试验区。为适应我国城市化进程和土地流转需要，200S年，他们率先在农村开展产权制度改革。首先，他们做的第一件事是“确权领证”。每户农民要有权属证明，这是土地流转和获得财产性收入的前提和基础。成都市双流县的瓦窑村是试点村之一。该村距离成都市19公里，全村700多户，2500多人。200S年5月瓦窑村完成了确权颁证，确定了每户的土地、房屋面积，办理了全套产权证明。确权后，土地从此“生不增、死不减”，不再调整。之后无论征用还是流转，都遵循“占谁补谁”的原则，收益不再集体平分，而是归农户本人。这些权属证明是：土地承包经营权证、林权证、集体土地使用权证、房屋所有权证。长期不变的土地使用权和土地确权，将土地权利给予了个人。(https://www.daowen.com)
其次，当农民的资产能产生更高价值的时候，就需要新的机制来保障农民的话语权、自主权。瓦窑村的“农民议事会”正是在确权的过程中，从民间自发产生的。200S年确权工作刚启动时，该村一度矛盾重重，无法推进。几十年来农村的土地、房屋经历了无数变动，权属混乱，难以理清。最后，农民自己想出了办法，他们推举出一些他们心中有威望、信得过的代表，入户调查、实地测量、调解纠纷，最终解决了确权难题。由此，农民议事会成为农民自我管理的社会组织。瓦窑村一组议事会有议事员6人。“玫瑰天堂”和“锦绣城”两家公司租用了他们的土地，每年有60万元出租款。这些款项如何在70家农户中分配，是农民议事会要讨论的内容。讨论结果议事员要签字、按手印，张贴出来征求全组村民意见。
再次，在土地整理和自治的基础上，农民开始享有均等化的公共服务。在瓦窑村，农民住宅建设有“统建房”和“自建房”。前者是由政府统一建设的“田园诗驿小区”，人均35平方米，直接拆旧房住新房，旧房多余面积按照政策标准赔付现金。后者是由政府统一规划“新农村”，先按照标准对旧房进行赔付，再按照每人35平方米划给新建房土地农民，自己建房。之后，S0%的瓦窑村农民住进了小区和新农村。小区和新农村的外观风貌、公共基础设施、公共服务由政府解决。拆迁、补偿、建新区的资金主要来自两个途径：一是土地流转后的租金收入。二是土地整治后多出来的土地形成的收入。
通过土地整理，瓦窑村基本达到了村容整洁，道路、通信、环境、垃圾处理等公共服务均等化。农民通过土地整治，不仅有固定的土地出租收入；而且每年有1万元左右的打工收入。村组两级成立农民议事会，实行农村社区自治管理。虽然农民住进了小区生活成本增加了，但是和以前种地比较，还是收入增加的更多。
在养老和医疗保险方面，成都市有城乡养老保险、新农村合作医疗。200S年成都市还推出了“耕保基金”制度。只要农民保护好自己的耕地，政府就每年发给每亩300-400元的耕保基金，专项用于购买养老保险，以解决农民部分保费，同时也保护了耕地。目前，瓦窑村9S%的村民参加了新农村合作医疗。
通过调查可以发现，瓦窑村农民的生活之所以发生了如此巨大的变化，主要是因为土地整理为土地流转创造了条件，也使土地释放出更高的价值。以前，农民的土地和房屋，是无法流动的，也就无法产生更高的价值。农民仅仅靠种地，既无力转向更集约利用土地，也无法转向现代化居住模式。瓦窑村的农民，事实上是通过对宅基地的整治，使自己获得了改善生活的资本。
城乡统筹综合改革的实践，使农民真正尝到了甜头。因此，在确权的基础上，瓦窑村农民做出了一个大胆突破：2009年5月瓦窑村一组的农户以按手印的方式，决议将土地承包经营权期限，由以前规定的30年，改为“长久不变”。此份按满手印的决议如今已被中国革命历史博物馆收藏，并和30多年前开启包产到户的安徽省凤阳县小岗村的手印协议收藏在一起。
事实上，土地确权不仅使农民的财产权得到了明确，也意味着把财产的处置权还给了每家农户。农民有权以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式进行土地流转。村集体不能再像过去一样，代农户做主。确权后，每家的土地权属很清晰。出租价格也是农民派代表直接和企业谈。每亩地租金按1000斤大米的市场价计算，随行就市，农民也不吃亏。
成都市某副市长认为，成都的改革就是让农民当家做主，只有农民都有权决定自己未来的走向，他们的权利才真正落实了。也只有当农民都真正意识到自己权利的时候，改革就离成功不远了。所以，成都市城乡统筹综合改革的核心就是四个字“还权赋能”，把权利还给农民。首先，是把农民的财产权利还给他们，而且是长期的财产权。“有恒产者有恒心”。农民有了恒产，就可以依靠自己的力量来解决自己的问题。土地权利由“我们的”变成了“我的”。我们是个集合名词，人格化的程度非常低，而产权一定要人格化，才会真正有人去关心它，维护它，让它升值。从复数到单数，是一个非常重要的飞跃。其次，农民议事会还社会管理权给农民。从选举、决策到监督，使农民不仅有财产权，而且有社会管理权。这些权利结合在一起，农村就会发生很大的变化。最后，农民有了医疗保险、养老保险，这是还农民以社会福利权。过去那种认为农民的承包地，就是他们的社会保障的看法，这是片面的。实际上，农民也是纳税人，是公民，不管公民在什么地方生活，公共财政的阳光都应该照耀着他。
当农民有了财产权、社会治理权、社会保障权的时候，农民才具有了一个完整的人的权利，就真正使“农民”成为一种职业，而不是一种身份。其实，这些权利本来都是农民的。由于历史的原因，农民的权利由具体的变成了抽象的。抽象的权利主体是无法行使自己权利的。“还权”就是把农民应该有的权利还给他们。农民有了这些权利，就可以按经济规律和社会规律，拥有改变自己生活和生产状况的能力。实际上，我国进行的经济体制改革和农村改革，就是要把原来扭曲的东西回归到原来的正常状态，让规律发挥作用，这样整个社会就会迸发出惊人的创造力。这就是体制机制的作用。人还是这些人，土地还是这片土地，但是方式不一样，制度安排不一样，它的走向就完全不一样。
（3）地方政府为什么尊重农民财产权
笔者在很多地方城乡统筹综合发展试验中，都看到了地方政府对农民财产权和权利的敬畏。这种制度创新是否可持续呢？地方政府能否在没有民众直接选举的压力下，在一轮又一轮地方经济发展的浪潮中，持续尊重农民的财产权和权利呢？换句话说，如果一些地方政府确实做到了这一点，那么是什么促使他们尊重了农民的财产权和权利？我认为原因是多方面的。目前能够看到的至少有以下几个方面：
一是尊重农民的权利，实现社会民主、科学发展，已经成为我国改革开放、经济社会进一步发展亟待有所突破的制度瓶颈。长期以来，在经济领域调整政府与资本的关系方面，我国有了长足的进步，其核心是我们终于承认了市场机制在资源配置上的基础性作用。但在社会和体制转型过程中，如何加快社会建设，缩小贫富差距，实现公平正义方面，或者说，在处理好与人民的关系上，进步较小。所以，当改革进入深水区后，这种一快一慢的不协调状况，很快成为我国矛盾的焦点。对于处于社会弱势地位的农民来说，如何保护好他们的权利，激发他们的参与意识，使他们真正成为与其他社会成员地位平等的公民，显然关系着我国改革开放成败的命运。历史发展规律告诉我们，要想在我国实现可持续发展，就必须在尊重农民权利的基础上，民主执政、科学执政、依法执政。而农民的所有权利都是建立在土地产权基础上的。目前我国一些地方政府的制度创新，正是在这个关键点上，顺应了时代的要求，满足了农民的愿望。可以看到他们在历史潮流方面的自觉和主动。
二是地方官员在实践中明白了，尊重农民的财产权和其他权利是一个双赢的结果。强大的政府权力，可以集中力量办大事，提高办事效率；也可能超越边界，管了它不该管的事；还可能由于缺乏监督，为政府官员留下贪污腐败的空间。长期以来，我国各级政府大都在扮演无限责任承担者的角色，如果这种状况长期下去，不仅政府将不堪重负，而且现代市民社会的发展也将遥遥无期。现在，我国城乡统筹综合改革试验在农民的财产权和其他权利方面实现了突破，它破解了长期困扰我国的农民增收、农村公共服务、农民权利保护、农民参政议政、农村社区建设等一系列问题。政府在这个过程中密切了和农民的关系，实现了政府多年的施政目标，促进了城乡统筹协调发展，缩小了城乡差别和贫富差别。显然，这是一个双赢的结果。民主政治在社会资源的分配中终于起到了基础性的作用，地方干部也在实践中尝到了民主执政的甜头。
三是农民的权利意识，随着城市化进程和土地流转，已经逐步觉醒。他们已经开始组织起来，维护自己的权益。我国社会发展必然要经历一个长期的城市化过程。在此过程中，城市和农村都要经历巨大的变迁。对于城市来说，大量农民进城成为新市民，面对权利的不平等，这些新市民会为自己争取平等的权利。对于农村来说，土地流转凸显出土地作为农民财产和收入的重要性，也激发起农民组织起来，在与实力强大的公司谈判和与政府的对话中，争取自己的话语权。这些农民自发组织起来的“农民议事会”“土地股份合作社”，在维护农民利益，搭建土地流转平台，参与土地流转谈判，解决农民内部纠纷等方面，都发挥着积极的作用。可以预见，这还只是农民组织的初级形式，我相信，随着我国农村经济的进一步发展，这种组织还会有更高级的形式，实现全乡、全县的联合。有恒产者有恒心。当农民有了自己的财产权和经济利益时，其组织起来，参政议政就是必然的选择。这也倒逼着地方政府加快自己职能的转变，以适应这种新形势。
民主执政、科学执政、依法执政，实质是要从人治社会向法治社会转变。农民对自己财产权利的维护，既不能建立在地方官员个人品质的基础上，也不能建立在道德力量的基础上。这种基础是不牢固的，因为它可能会出现“人走政息”的情况，从而形成农民和地方政府的对峙局面，给当地的经济发展和社会进步带来负面影响。从目前来看，比较有效制约地方政府的手段，是赋予农民对县乡级地方官员的直接选举权。在过渡期，我们通过扩大选拔地方官员的公开程度和参与程度，也能起到一定的作用。但是，我们希望在扩大基层选举范围和层次上，有更大的突破，因为这是我国农民权利不受侵犯的基本制度保证。