公开透明是最好的监督

美国实行的是分税制。最大的税种是个人所得税，主要归联邦政府所有。消费税主要归州政府所有。财产税归地方政府所有。美国市镇的财源主要来自三个方面：第一是财产税，也就是说，所有居住在一个地方政府辖区内的居民的住房、汽车、游艇等财产，每年都要纳税。税率由地方政府决定，一般在千分之一至千分之三之间。这是地方政府的主要收入来源，一般要占地方政府总收入的50%至60%。其次是州政府的一般转移支付。这部分的资金近年来随着州政府收入的下降，也在降低。一般占地方政府总收入的20%至35%之间。第三是联邦政府的转移支付，这部分资金主要是给学校管理区的，大约占地方政府总收入的5%至15%。美国地方政府的财政预算分为两类：每年的基本预算；五年的资本预算。前者是政府每年的运转费；后者是地方政府的基础设施建设费。美国地方财政基本上是“吃饭财政”，即除去工作人员的工资、福利和运转费外，基本上没有闲钱去搞基本建设了。地方政府资本预算的资金来源有三个：从资本市场筹资；向州政府申请专项转移支付；大众或富豪捐款。

每年市政会议有两个会期：4月的常规会期；年底的特别会期。常规会期主要讨论预算安排和地方法规修改，时间一个月至一个半月，每星期开会2至3次，晚上开会，每次2至3个小时。预算讨论很仔细，逐个项目进行表决，尤其是预算要减少时，各部门博弈十分激烈。特别会期是讨论一些临时出现的问题，时间较短，一般只有2至3次会议。

美国地方政府的市政会议制度和议会制度在公开透明方面做得不错。开放的市政会议就不要说了，居民自由参加。我参加过一个人口有6000多的Hadley镇的开放式市政会议，每次参加者都在200人以上，重要问题讨论参加者多达300多人。代表制的市政会议一般有240名代表，参加会议的人数一般在200人左右。议会制视地方政府人口多少设置7、11、13等不同人数的议员，讨论公共事务时都有电视直播，地方报纸报道，记者参加等。像官员工资这种非常敏感的问题，更是每个居民都关心的话题，也是地方报纸报道的重点，要想瞒天过海不让别人知道，是很难的，在我实地调查过的20多个分布在美国东西南北的地方政府中，没有见到过。(https://www.daowen.com)

美国地方选举也要筹款、拉票、搞宣传，甚至有电视辩论。但地方选举的投票率很低，我见过艾莫斯特镇最低的地方选举投票率是7%。但是，地方选举是选出地方官员，他们的待遇还需要经过市政会议或者议会讨论通过才能够执行。所以，居民往往不重视地方选举，反而对于市政会议和议会会议比较重视，尤其对讨论与居民切身利益有密切关系的重大决策非常关心。比如，艾莫斯特镇关于3个小学的撤并投资6636.90万美元的项目，由于牵涉到居民切身利益，所以讨论激烈，历时5个月，投票4次。

就笔者的观察，防止地方治理过程中出现腐败的最重要的手段，就是公开透明。公开透明是最好的监督。如果没有做到公开透明，那就要加强审计监督，加强民众参与公共管理的力度。美国地方政府有个很好的制度设计，就是建立了一套与地方政府各部门对应的，完全由居民自愿参加的“理事会”和“咨询会”制度。而且赋予这些民众一定的权力，来决定一部分地方政府财政资金的使用。比如，地方政府有“财政委员会”，民众就对应的有“财政咨询委员会”；政府有“规划委员会”，民众就有“规划理事会”。这些组织可以有效地监督政府的运作，也可以向政府提出自己的建议。

在这样的制度设计下，要想绕过监督来实现少数人的暗箱操作，是非常困难的。所以，不论联邦高层如何纷乱、党争，基层的民主制度的运转并没有出现大的问题。所以托克维尔说，美国民主真正的核心就是它的市镇会议制度。