河北省武安市“一制三化”制度创新不可持续的原因：党支部和村委会权力分享与合作监督的新型关系只是一...
武安市地处河北省与河南省交界处，是著名豫剧《朝阳沟》故事的发生地。1961年5月周恩来总理到武安市伯延公社视察，终于听到了农民张二廷的真话，亲眼看到了假话、空话、高指标和浮夸风给人民带来的苦难，这是促使周总理改变对当时形势看法的事实依据。
从2000年起，武安市委市政府为了应对村民自治以来村级治理所面临的村党支部和村委会权力之争的严峻挑战，出台了简称为“一制三化”的制度创新。到2002年，这一创新经媒体介绍，中央领导批示，曾在河北省和全国推广。一些学者也在调研后认为，这一创新在形成党支部和村委会权力分享与合作监督的新型关系中，居功至伟，是“坚持党的领导、人民当家做主、依法治国”在基层的成功实践。[3]
武安市村级组织“一制三化”要解决的是：党支部的专权；村委会的越权；党员村民的缺权。“一制三化”中的“一制”，是指党支部领导下的村民自治运行机制；“三化”是指支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化。其基本内容是围绕明确职责、议事程序、财务管理、民主监督四个方面，建立健全四个体系十二项制度规范。
武安市在整个河北省县级单位中，财政收入名列三甲。在中国北方，一个县级市的财政收入达到43.5亿元之多，是不多见的。
是否财政收入高就意味着农村矛盾少呢？笔者在与武安市委组织部党建办副主任郑文和刘立涛的座谈中，探讨了这个问题。郑文和刘立涛承认，现在这里农村矛盾很多，农民上访告状者络绎不绝，使得农村的维护稳定任务非常艰巨。造成这种现象的原因不外是农地征用、选举作弊、司法不公、干部腐败、村级财务不公开、干部办事不公等。当笔者问及“一制三化”的制度创新对解决这些问题有没有一些帮助时，他们感到十分为难，因为在他们看来，所谓“一制三化”只是解决村级组织内部党支部和村委会矛盾的一种办法，其在消除农村矛盾方面的作用还十分有限。笔者当时脑海里闪出了一种想法：用“一制三化”来团结两委班子，对农村的稳定和解决农村矛盾真的就没有作用？(https://www.daowen.com)
“一制三化”制度创新中一项重要内容，是民主监督程序化。谈到农村的监督问题，郑文和刘立涛都承认“一制三化”并没有解决问题，农村中不仅党支部和村委会之间没有形成监督制约关系，而且村民对村党支部和村干部的监督制约也缺位严重，这也是近年来这里农民上访大量增加的主要原因。“你要监督他们，可能你很快就会失去监督的位子，更何况很多做监督工作的农民并不是村两委班子的成员。”刘立涛这样告诉笔者。现在看来，由武安市委创立的以解决两委班子权力之争的“一制三化”制度创新，在自上而下的推进过程中，预期会形成“分权共事、合作制约”的制度环境，但是在实际执行中，则或者出现了两委的“合作共谋”，或者出现了一方吃掉另一方的“权力独享”，不论哪一种，都没有给“干部监督”留下活动的空间。武安市现在还有几十个村不执行“一制三化”政策，主要是些村主任比较强势的行政村，大约90%的不搞“一制三化”的村是如此。
在武安市，一个问题始终困扰着笔者，那就是为什么原来“一制三化”没有解决的问题仍旧存在？换句话说，在什么样的条件下，这些问题可以得到解决？武安市具备了这些条件了吗？像监督问题，原本在村民自治中是有解决这个问题的机制的，这就是在民选基础上的民主监督、民主管理和民主决策。但是，当党支部自上而下的领导体制没有变化，村民自治内部权力制约关系实际没有形成，乡镇党委政府对行政村的干预不时涌现的条件下，仅仅依靠村党支部和村委会之间的权力分享和合作制约，要真正实现村一级的权力监督是很难做到的。反观那些不执行“一制三化”政策的村，也很难说这些村的干部权力因为没有执行“一制三化”，就出现了大量的腐败现象。这些村强势的村主任，在排除了与村党支部分享权力的同时，也必须接受那些失去权力的党支部干部的更强烈和更有威胁性的监督。这是否就是另类的“反对党”？
在武安市，笔者拿到了一份200S年武安市委组织部总结S年来“一制三化”经验和发展的材料。[4]在材料中，笔者感到，现在的“一制三化”已经汲取了我国各地农村制度创新的成果，只不过是把它们都装在了“一制三化”这个筐筐里。例如，武安市强化了村民代表议事会制度，成立了由3人组成的主席团主持日常工作；强化群团组织领导的直接选举，作为村民自治的补充；成立农村专业经济合作组织，鼓励党支部和村委会干部竞争经济合作组织的领导，用经济发展来巩固“一制三化”的成果。在村级党支部的建设上，武安市不仅借用了常规的对村党支部的分级考核办法，而且由市里出资，给予担任村党支部书记和村主任的干部每年S000元的补贴，从压力和激励两个方面促使村级党支部的工作规范化。武安市还规定，村干部每年要述职，要进行民主恳谈，征求村民意见，进行民主测评。
在调查中，笔者感到，“一制三化”作为河北省武安市在解决农村两委班子争权问题上，还是起了积极作用。但是，要说这种制度创新在“支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化”方面有什么建树，则很难说。这项制度创新产生于2000年，规范于2002年。在调查中，我感到“一制三化”的功能退化了。它原来没有解决的问题，现在仍然没有解决。它原来在一定程度上解决了的问题，或者提出了解决思路的问题，现在又变成了问题。面对今天农民日益觉醒的权利意识，面对农村日渐庞大的上访大军，武安市在维护农村稳定的困局中，是否已经觉察到原有的制度破绽已经日见明显，新的制度创新需要呼之欲出？
在调查中，笔者在武安市委组织部研究室干部张承军的陪同下，还走访了当年周恩来总理考察过的伯延镇（原伯延公社）。伯延镇党委书记刘昭元和镇组织委员张振茹告诉笔者，该镇农村形势稳定，没有上访人员。这显然与笔者从刘立涛和郑文那里得到的信息不对称。细究之下，张振茹女士告诉我，没有上访是因为镇里每个干部都承包了若干个上访人员的工作，比如她就直接负责做两个上访户的工作，保证他们不上访。平时她经常到这两家去看看，与他们搞好关系，如果他们要出门，她就陪同他们一起去，并由政府出车或者出路费，保证他们在办完事情后回家去。特别是在敏感时期，如奥运会、国庆节更要这样。现在稳定工作都是“一票否决”，镇里干部承包的上访户出了问题，负责承包的干部是要承担责任的，严重的要被撤职。
2009年11月笔者在广东省开会时，见到了老朋友河北省沧州市委组织部部长赵超英。他在担任青县县委书记时，是河北省“青县村治模式”的创造者。这个模式由于把村民代表大会“坐实”，在村级组织中形成了决策、执行、监督的权力划分和制约关系。武安市的“一制三化”与之好有一比。谈起武安市的“一制三化”创新的可持续发展，赵超英直率地指出，严格地说，“一制三化”并没有自己的东西，而是把党和国家关于农村的法律、政策系统化，冠之以“一制三化”。现在看来执行得并不好，其重要原因之一就是缺少自己的创造。2009年9月笔者在武安市调查时，也见到了“一制三化”的创造者、原武安市委组织部副部长李广宪。李广宪S月份刚刚办理了退休手续。我见到他是在我即将离开武安市的最后时刻。李广宪在市委组织部担任副部长十多年，直到退休也没有扶正。至今他对于因为费尽心血创造了“一制三化”而没有被提拔重用一直耿耿于怀。他告诉我，他甚至想到过给中央领导写封信，最后还是放弃了。我很庆幸他没有那样做，但是地方政府创新中的干部功利性的政绩冲动，还是让我对于这样创新的可持续性深表忧虑。